區級政府公共服務效能研究

建設服務型政府是我國行政體制改革的重要目標。如何增強政府公共服務供給能力，提升政府公共服務效能成為各級政府面臨的一大重要課題。濟南市槐蔭區編辦以槐蔭區政府實踐為研究對象，以公眾需求為視角，對區級政府公共服務效能建設作初步探討。

一、精準定位，把握區級政府公共服務方向

（一）區級政府公共服務內涵

一是以公共需求為導向，讓公共服務“觸手可及”。政府提供公共服務必須以公共需求為導向，以公眾滿意度為測量標準。區級政府必須利用好與居民空間距離近的地理優勢，在優化公共服務質量、提升公共服務效率方面多做文章。

二是以非營利性為準繩，加大政府公共支出力度。公共服務的不可排他性和不可競爭性，決定了其在消費上的免費性。區級政府必須完善本級公共財政體制，加大公共服務支出，保障在教育、科技、勞動保障、基礎設施等方面的專項轉移支付，完善公共服務體制機制，做到突出重點、?？顚Ｓ谩⒙鋵嵉轿弧?/p>

三是以多元善治為目標，兼容并包提升服務效率。隨著社會需求的不斷增長，引入市場機制和第三方協同治理成為大勢所趨。區級政府面對形形色色的基層需求，亟需建立多中心供給機制，基于公共服務的非營利性，政府必須是公共服務的“掌舵人”，將部分公共服務授權給有資質的社團、企業或其他公共組織，通過影響市場力量而非創設公共項目來解決問題，形成多元合作的善治模式。

（二）區級政府公共服務價值

一是推動政府職能轉變，有利于建設服務型政府。在公共服務方面政府應為掌舵而非劃槳，授權而非服務。區級政府應當把精力主要集中于制度創新、制度實施和監督管理上，營造一個有利的整體環境，并促進市場健康有序運行，實現從全能型政府向服務型政府的轉變，有利于推進政府治理能力和治理體系現代化。

二是完善公共服務體系，有利于提高政府競爭力。在市場經濟體制下，地方政府之間的競爭主要體現在發展環境上。只有通過提供良好的公共服務，建立透明有序的市場環境，才能增強自身的競爭力，吸引更多的投資者涌入當地。

三是創新社會治理方式，有利于激發社會組織活力。政府部門將公共服務職能過渡給第三方，成為培育社會組織發展的杠桿，充分發揮社會組織在管理社會事務中的積極作用，促進公益慈善類、社區服務類等各類社會組織發展，探索形成公共性的協同自治新模式。

四是創新機構編制管理，有利于解決編制緊張矛盾。在基層政府，日益增加的職責任務與有限的機構編制資源形成了矛盾對立的兩個方面。在多元善治模式下，政府可通過實施購買服務，使逐年擴展的公共服務事項與愈加嚴格的機構編制之間的矛盾得到根本性改善。

二、認真審視，深入剖析區級政府公共服務存在的問題

（一）槐蔭區近三年政府公共服務供給狀況

一是公共服務供給總量連年增加。2013年槐蔭區實現生產總值309億元，財政收入33億元，全年民生領域投入達13.8億元，超過財政支出的60%。同時，出臺了公益性建設項目財政獎補等政策，新設立1000萬元民生專項引導資金，完成了基礎設施維護等7大類108項民生工程。2014年全區實現生產總值357.7億元，財政收入39億元，民生領域投入達17.3億元，占總支出的65%，8類20件民生實事全部落實。2015年全區實現生產總值387億元，財政收入45億元，民生投入占財政支出比重達75%，10類30件民生實事全面落實。在區級公益性建設項目上的投資額連年增長，2014年公益性建設項目投入5572萬元（街辦配套972萬元），2015年公益性建設項目投入6000萬元（街辦配套600萬元），比上年增長了428萬元，政府投入明顯增加。

二是公共服務供給水平不斷提升。近年來，槐蔭區共新建、改建中小學和幼兒園21所，省、市級規范化學校達30所，新建44處文體設施，省實驗中學圖書館對社會開放，深化醫藥衛生體制改革，社區衛生服務實現全覆蓋。為進一步建立完善多元服務供給模式，促進槐蔭區公共服務市場化，區政府于2016年3月頒布實施了《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》，確定6類57款320項政府向社會力量購買服務指導目錄，有效推進了政府向社會提供公共服務的效能建設進程。

三是公共服務在農村惠民領域成效顯著。2012年開始，槐蔭區以生態文明鄉村建設、農村環境綜合整治等建設項目為載體，努力推動村級公益事業建設一事一議財政獎補工作開展，通過小院論壇、居民代表議事會、居民網格化管理員等群眾性組織，變民生建設項目政府自主實施為“群眾點菜、街道聯動、部門協作、政府買單”的新型運作模式。同時，槐蔭區還進一步加大對一事一議財政獎補工作的投入，2014、2015年村級公益事業建設一事一議財政獎補項目累計投入達到1億元（其中爭取上級獎補資金3028萬元），完成62個村的177個一事一議財政獎補項目，極大改善、提升了村民生活環境，使9.9萬村民直接受益，并喜獲濟南市9個省、市級項目驗收第一名的好成績。

（二）存在的問題

一是政府公共服務水平仍有較大提升空間。主要表現在三方面：一是公共服務投入還不夠。絕大部分局限在基礎設施建設、上學、就業、就醫和社會保障等切實關系到百姓“生存”的領域，在科技、文化、旅游等高層次的“生活”領域投入不夠，這也說明槐蔭區的公共服務尚處在初級發展階段。二是區域發展不均衡?；笔a區西部建設起點較低，起步較晚，相關公共配套設施滯后，在市級公共資源分享方面仍有較大落差，這嚴重制約槐蔭區的整體發展和協同發展。三是城鄉基本公共服務差異擴大，城鄉發展不平衡，公共服務均等化任重道遠。

二是社會力量參與公共服務程度不夠。截至2015年12月，在槐蔭區民政局登記的民辦非企業共157家，社會團體共23家。雖然社會組織數量不少，但是各單位普遍規模小，參與回應程度較低。究其原因：一是我區社會組織起步晚，參與公共服務的時間短，社會化水平低；同時，對公共服務多元供給模式宣傳還不夠到位，忽視了社會回應；二是符合承接條件的社會組織、機構和企業不多，社會組織從事的領域不廣泛，專業化水平不高，社會組織在自身建設方面也明顯不足。

三是法律和制度建設還不夠完善。經過初期的探索和實踐，我國政府購買公共服務在法律制度建設方面取得了一些成效。出臺了國務院《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《中華人民共和國政府采購法實施條例》等。但是，大部分指導意見原則性強，在具體實踐中缺乏可操作性，造成老百姓在辦事、辦證的過程中，不時遭遇“事不辦”“事難辦”和“奇葩證明”；一件原本并不復雜的事情，卻因為制度的壁壘和人為的藩籬，降低了行政效能。

三、多點著力，全方位提升區級政府公共服務效能

（一）強化公共服務職能，準確界定政府角色。區級政府為群眾提供優質高效便捷的公共服務，不僅是加快轉變政府職能的必然要求，也是推進簡政放權、放管結合、優化服務改革的重要內容，推進公共服務“零距離”，必須堅定不移地把改善民生作為公共財政為民聚財理財的最終目的。下一步，將結合山東省政務服務平臺建設，大力推廣網上服務。凡具備網上辦理條件的事項，都要推廣實行網上受理、網上辦理、網上反饋，實現辦理進度和辦理結果網上實時查詢，樹立為民服務零距離理念，通過網上咨詢、微信公眾號、自助終端等公共服務平臺，為群眾提供方便快捷的多樣化服務。

（二）以改善民生為重點，建立聯動服務體系。堅持民生優先，推進公共服務均等化，健全黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，建立健全區、街道、村三級聯動行政服務體系。一是增強社區服務功能，搭建社區信息化服務平臺，健全以社區服務中心為重點的社區服務設施體系，構筑“一站式、全覆蓋”的公共服務圈。二是完善政府購買服務制度，擴大多元主體參與社會治理的深度和廣度。三是廣泛拓展公共服務領域，不僅要在基本公共服務上下功夫，還要在高層次服務上求提升。四是大力培育社區事務類、慈善公益類、志愿服務類社會組織。五是打破城鄉二元機制，把推進城鄉基本公共服務均等化作為發展公共服務的一項基本準則，逐步縮小城鄉基本公共服務差距。

（三）創新公共服務供給，構建多元合作機制。重塑政府與社會的合作互動關系，在政策方面予以適當扶持，盡快建立起科學規范的管理機制。對那些不具備規模經濟特征、進入門檻較低的公共服務，逐步向民營企業和民間組織開放；對那些規模經濟特征明顯、進入門檻較高的公共服務，主要引入市場機制，加強公共服務內部的競爭；對仍要依靠公共部門來提供的公共服務，如基礎教育、衛生防疫等重大項目，可采取授權、特許、合同外包、購買服務、公私協作、憑單制度、志愿者服務等多種模式提供公共服務。

（四）完善績效評估體系，不斷提高群眾滿意度。一是嚴管開頭，建立“公眾導向”的政府績效評估體系。督促政府各部門與政府工作人員真正建立并在工作中實施“公眾導向”理念。把經濟性評估、效率評估和針對居民滿意的效益評估很好地結合起來。二是嚴管過程，組成多元化的績效評估主體。在政府績效評估中引入多元評價主體，拓寬民意表達渠道，減少評估誤差。三是嚴管結果，運用科學化的績效評估方法。三分制度，七分執行，如果不抓落實，再好的目標、再好的藍圖也只是鏡中花、水中月。從公共服務自身的特質入手展開探索，在績效指標的設定方面與目標管理相結合，切實抓好績效評估工作，不斷提升服務效能，為區級經濟發展和社會進步提供強有力的體制機制保障。

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