預算績效管理在基礎教育學校的應用探討

文/王以斌

預算績效管理在基礎教育學校的應用探討

文/王以斌

基礎教育學校預算管理一直以來都是傳統的投入型預算管理，對財政預算績效管理中的效益性和效率性不是很重視。近幾年，隨著財政制度改革的不斷完善，對學校的預算績效管理提出了較高的要求，教育經費績效問題也逐漸引起政府部門和社會各界的關注。本文旨在對當下基礎教育學校預算績效管理中存在的問題進行探討，提出相應對策。

基礎教育；績效預算管理；問題；對策

一、背景情況

隨著計劃經濟逐漸過渡到市場經濟，我國財政體制改革也不斷深化和完善。2011年財政部下發了《關于推進預算績效管理的指導意見》，將企業的預算績效管理理念引入到公共財政預算管理體系中。所謂預算績效管理是指在預算管理中引入績效理念，在關注預算投入的同時重視預算產出，將績效目標設定，績效跟蹤、績效評價及結果應用納入預算編制、執行、監督全過程，以提高政府資金配置的效益性為目的的一系列管理活動。

作為公共財政預算績效管理的重要組成部分，教育經費的預算績效管理也引起政府和社會各界的重視，如何將績效的理念貫徹于學校預算編制、執行、監督的全過程，強化績效評價結果運用，促進學校增強責任意識，改善教育管理水平，優化教育資源配置，提高財政資金的使用效益等，已成為學校預算績效管理的重要課題。現在，已有地方利用績效評價結果，作為學校編制下年度預算的參考依據，使得學校提出的年度預算科學合理，部門編制的年度教育預算更加貼近學校實際需要，并更能合理保障學校預算執行的制約。

二、推進學校預算績效管理的必要性

（一）有利于促進學校增強責任意識，提高教育管理水平

我國基礎教育經費大都來自于公共財政投入，因此教育主管部門和學校領導往往只關注教育公共支出的規模，如每年教育經費的投入量、增長比率等，卻忽略了教育資金分配的科學、合理和產出的效果。學校加強預算績效管理有利于教育經費支出責任的落實、有利于提升教育經費的使用效率、有利于學校教育管理水平的全面提高。

（二）有利于節約教育資金，提高財政資金的使用效益

由于眾所周知的原因，近幾年來我國財政收入增長比較緩慢，無法滿足快速增長的教育需求，通過增量渠道優化教育財政支出的空間受到約束，必須把工作重心轉到盤活教育存量資金、優化教育支出結構上。如國家對中職教育經費保障機制實施了改革，實行全免費教育，與實施前相比政府對中職教育的投入雖然增幅較大，但所增加的經費主要用于免費教育、兌現教師的績效工資等支出，實際新增可用于教育事業發展、改善辦學條件的經費增量并不大，學校只有通過強化績效管理，提高財政資金的使用效益，才能實現教育經費使用效益最大化。

（三）有利于優化教育資源配置、提高學校公共服務效率

基礎教育學校的職責是對青少年的教育與培養，就其功能而言是提供教育服務產品，完全屬于公共服務的范疇。通過預算績效管理，可以使學校更好地提高教育質量和獲得更多的優質教育資源，保障學校向社會提供合格及優秀人才。

三、學校預算績效管理推進過程中存在的問題

預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋應用管理共同組成的綜合系統。從2003年財政部出臺《財政支出績效評價管理暫行辦法》起，基礎教育學校預算績效管理經歷了十多年的摸索，直至今日學校預算績效管理水平雖然有所提高，但總體來說仍只是起步階段，在預算績效管理的認識、績效目標、績效評價和績效評價結果反饋應用管理方面仍存在許多問題，使得基礎教育學校預算績效管理不能快速發展。

（一）推行教育預算績效管理缺乏熱度

教育主管部門由于長期以來受傳統預算管理的影響，產生偏面的認識，往往只關注教育預算的投入量和教育經費的增長比率，卻忽略教育經費在分配和使用過程中的效益和效率；學校領導往往從本單位的利益出發在年初安排經費時想方設法地多爭取經費，在預算執行過程中則更多關注支出的合規性和相符性等，卻很少去關注教育預算目標完成的質量、時效、教育支出成本和項目完成的效果所產生社會效益和可持續性影響等，使得教育經費浪費、使用效率不高現象時有發生；學校會計人員也因預算績效管理的專業性、復雜性等特性，對學校預算績效管理普遍存在畏難情緒，工作的主動性明顯不足， 再加上自身認識水平和業務能力的限制很難在預算績效管理工作中發揮應有的作用。

（二）落實預算績效管理職能缺乏人才

基礎教育學校會計人員很多不是科班出身，沒有受過系統的財務、管理、經濟、金融等方面的教育，并且長期以來一直接受傳統預算管理理念，短期內很難適應當前的預算管理模式； 有些學校存在會計人員沒有會計從業資格證書，對學校財務要求不孰悉，更談不上參予績效管理；現有會計人員年齡普遍偏大，接受新事物的能力較弱。

（三）實施教育預算績效管理質量不高

預算績效管理主要包括預算編制管理、預算執行管理和績效評價管理，其中績效評價管理是預算績效管理的核心。學校在績效評價過程中在績效目標、評價指標設置和評價標準方面存在以下問題。一是績效目標方面，存在立項依據不充分，部分學校在申請項目時，往往不能很好地和學校的工作目標、重點工作相結合，項目與學校的工作職責之間匹配不夠清晰；預期績效目標在數量、質量、時效、成本上不夠細化和量化，成本支出缺少相關的測算過程，申請資金隨意性較大等問題。二是評價指標設置不夠全面，支出績效評價是一項新鮮事物，尚屬起步階段，對評價指標、評價標準的設置處于模索之中，目前很難設置一套完整的評價指標和評價標準來滿足不同層面、性質的項目支出績效評價需求。三是績效評價范圍有待拓寬，績效評價包括基本支出績效評價、項目支出績效評價和部門整體績效評價，目前教育預算支出的績效評價仍集中在項目支出績效評價層面，缺乏部門整體績效評價。四是績效評價人員的綜合素質還不能適應績效管理的要求。在評價過程中，不僅要求評價人員要有過硬的財務本領，還需熟悉相關法律法規、計算機應用、工程建設、經濟、金融等方面的知識和超強的綜合分析能力，當下這種復合型高級人才并不多。

（四）教育支出績效評價結果應用不夠

教育支出績效評價主要有兩種方式進行自評，由學校自行組織力量自評或委托會計師事務所進行自評，并出具相應自評報告，自評報告分別報送教育主管部門和財政部門。從目前出具的評價報告看，往往只停留在發現問題層面，一評了之，評價結果應用不是很理想。究其原因主要是：財政部門在安排預算資金時，往往只考慮當年的績效預期目標、事前績效評審等因素，而很少將上年度績效評價結果作為下年預算資金安排的參考依據，績效評價結果和預算安排之間缺乏有機結合；績效評價結果向社會公開力度不夠，反饋和公開機制不夠完善，目前學校項目往往將評價結果直接反饋給個別相關人員，領導、教師和其他業務部門人員都不清楚評價結果，社會公眾對項目績效評價結果更是無從了解，績效評價結果無法接受社會公眾的監督；學校支出績效評價工作的激勵機制尚未形成，對績效評價好的學校缺乏相應的獎勵，包括對會計人員精神獎勵和物質獎勵，還有對學校層面上的獎勵。

四、推進教育預算績效管理的對策

（一）大力營造實施學校預算績效管理的氛圍

2014年，新《預算法》首次以法律的形式明確了公共財政預算收支中的績效管理要求，為我國推行預算績效管理改革奠定了法律的基礎。學校要加強新《預算法》的宣傳和培訓，使學校領導和其他部門的工作人員對預算績效管理有初步的了解，思想上接受預算績效的理念，行動上支持預算績效管理的實施。

（二）加快學校管理會計人才更新與培養

采取各項措施，通過不同渠道加強對現有會計人員的后續教育，不僅要使會計人員能在會計核算和管理方面能獨擋一面，同時要加強管理學、經濟學、財務和金融理論方面知識的培訓，使會計人員成為具有較強語言表達能力和綜合分析能力的復合型管理人才。應當加快調整現行會計教育體系，重組會計人員知識結構，立足于國際水準，重視對高素質人才的培養和開發，為學校預算績效管理提供合格的后備人才，并盡快把人才充實到一線崗位。

（三）全面落實學校預算績效管理

學校要成立以校長負責、總務、教研、基建、教師代表參予的預算績效管理小組，促進各部門和人員之間的聯動，按規定編報績效目標；對預算執行進行績效跟蹤，將存在的問題和整改措施及時上報教育主管部門；組織評價小組或委托會計師事務所，對一定金額以上的項目做好項目績效自評工作，出具的自評報告報教育主管部門。教育主管部門要督促、檢查、指導學校預算績效管理工作，編制部門整體績效目標；對下屬學校預算的執行進行績效跟蹤，匯總、歸集學校執行中存的問題和整改措施報同級財政部門；按規定組織下屬學校做好績效自評工作，配合財政部門開展財政評價和再評價工作。

（四）進一步落實教育支出績效評價結果的應用

教育主管部門要對下屬學校上報的績效評價結果及時進行整理、歸納、分析，并將匯總的評價結果上報財政部門；績效評價結果要在學校公開網站上公開，接受全校教師和社會公眾的監督；建立評價結果反饋與整改機制，評價結果作為以后年度安排專項資金的重要依據，對績效評價中發現的弄虛作假騙取、挪用專項資金等行為，除追繳專項資金、取消以后年度專項資金補助外，根據《財政違法行為處罰處分條例》等有關法律法規依法追究有關單位及個人的法律責任。

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（作者單位：浙江省紹興市教育局）