淺析影響行政事業單位內部控制建設的因素及對策

文/曹曉娟

淺析影響行政事業單位內部控制建設的因素及對策

文/曹曉娟

2014年1月1日起，我國行政事業單位開始全面實施內部控制規范，但目前實際執行效果并不理想，筆者從內部控制環境、風險管理、信息與溝通、監督等方面分析了影響行政事業單位內部控制建設成效的原因，并提出了一些解決問題的對策和建議。

內部控制；建設；信息

內部控制是為達到“防患于未然”的目的，通過制定具體的政策和程序，對經濟活動的風險進行防范和管控的過程。［1］自2014年起，我國行政事業單位開始全面實施內部控制規范，由于行政事業單位的非營利性，其建設內部控制制度的內在動力不足，多數單位存在等待觀望心理，尚未真正建立起內部控制制度，真正實施內部控制建設的單位大多形成了一種新的制度規范，這些制度表面看起來比較完善，但實際執行的效果并不理想。本文結合實際，就影響行政事業單位內部控制建設效果的幾個主要因素進行了初步分析，并提出了一些相應的對策和建議。

一、影響行政事業單位內部控制建設成效的主要因素

（一）內部控制環境欠佳

內部控制環境決定了內部控制建設的基調，包括：單位決策層對內部控制重要性的認識、主要負責人的管理理念、內部組織機構設置的合理性等因素。目前，我國行政事業單位的內部控制環境欠佳，主要表現在：一是單位主要負責人普遍缺少內控理念。相對企業而言，行政事業單位的領導大都缺少經營管理經歷，對內部控制框架理論缺乏基本的了解。如，有的將部門內部控制等于內部控制，認為有了部門的規章制度就有了內部控制體系；有的認為內部控制體系增加了監督環節降低了工作效率，建設內部控制制度沒有實際意義；有的對內控機制理解有偏差，認為實施內控制度是自己束縛自己，往往在形式上一建了事，實際在制度和執行形成“兩張皮”，使得內控制度成為形同虛設。二是財務體系建設不到位。財務監督控制本身就是內部控制體系的一個重要組成部分。由于經濟活動不是行政事業單位的中心工作，多數行政事業單位存在重業務、輕管理現象，財務部門往往被領導定位為后勤保障部門，很少參與單位業務管理活動。在機構設置上，不少行政事業單位的財務部門地位不高，財務人手普遍不足，在日常的財務核算工作之外，很難再承擔起內部控制建設和日常管理的任務。三是內部審計監督體系建設不到位。行政事業單位的內部審計機構設置問題比較突出，很多單位沒有獨立的審計部門，大多和紀檢、監察或是財務部門合署辦公，專職審計人員配備不到位，內部審計人員素質不能適應內部控制審計工作需求。

（二）風險控制薄弱

由于行政事業單位的非營利性，市場經營風險小，多數單位未建立風險識別、風險評估、風險應對機制，忽略了其在履行職能過程面臨的社會和政治風險，最終給單位和個人造成了巨大的損失。表現在：一是忽視權力失控、貪污腐敗的風險，如，由于缺少有效的權利制衡機制，少數領導的權力失去控制，最終使得一些高管因經濟問題紛紛落馬。如，河南省交通廳就出現過連續4任的交通廳長因貪污腐敗而落馬，被稱為“交通局長”現象。二是忽視了公共資源配置不合理的風險。如，一些工程建設項目、專項資金的分配過程不公開、不透明，權力集中在少數部門和人員手中。一些單位為了搶奪資源，不惜弄虛作假，采取非法手段，影響了公共資源配置的合理性和公平性。三是忽視財政資金使用效率低下的風險。由于財政支出的特殊性、多樣性，財政資金支出效率難以用經濟指標量化考核。目前，行政事業單位預算資金績效管理工作缺乏統一的評價標準，預算資金績效考核工作流于形式，資金使用效率的好壞和相關責任人的利益脫鉤，有關人員處在一種無責任的狀態，致使財政資金使用效率低下情況普遍。

（三）信息與溝通渠道不暢

我國行政事業單位的內部控制系統中，普遍存在信息不公開、不透明，溝通渠道不暢情況。［2］表現在：一是信息不公開、不透明。一些單位以保密為借口，不公開或者只是有選擇的公開部分經過處理的信息，引發公眾質疑。二是內部信息溝通渠道不暢。單位內部各部門之間、上下級之間報告渠道不暢，使得一些問題不能在第一時間解決，難以發揮內部控制的預防、控制作用。如財務部門與業務部門之間缺少溝通，導致預算執行監督流于形式。三是信息化技術運用水平不高。目前，多數行政事業單位業務信息系統之間缺乏必要的整合和共享，未建立內部信息系統綜合業務平臺，各自的業務系統僅對局部業務控制起作用，不能做到全程制約，內控預防作用發揮有限。

（四）內部控制監督評價機制不到位

對建立并執行的內部控制系統進行持續性的監督檢查，提出有針對性的改進措施，是提高內部控制的有效性重要保證。目前，我國行政事業內部控制的監督評價機制不到位。一是內部控制自我評估工作不到位。由于行政事業單位內控建設起步較晚，受專業水平和管理基礎限制，一些單位內控人員對自我評估理論理解不透，使得內控自我評估工作難以開展或是流于形式。二是內部審計監督不到位。相對于企業，行政事業單位內部審計監督方式滯后，仍以事后查錯糾弊為主，多數未將內部控制審計納入工作范圍，而少數嘗試開展內控制度審計的，由于其獨立性不夠，往往也流于形式。三是外部監督力度不夠。財政、國家審計機關通常一般只對經濟事項的合規性、合法性進行監督，很少對內控制度執行情況進行監督檢查。在外部監督乏力情況下，使得單位推行內控的內生動力不足。

二、對策與建議

（一）提高認識，不斷優化內部控制環境

內部控制是否取得實效最終是由單位主要負責人推動并做出判斷的。單位主要負責人對內部控制的認識高度直接決定了單位內部控制執行的環境基調，影響全員的控制意識。一要強化主要負責人對內部控制的重要性認識。只有單位主要負責人認識到內部控制的重要性，親自領導并推動內部控制建設工作，有關職能部門之間才不會相互推諉，內部控制建設才能有效推進。二要優化財務體系建設。在當前行政事業單位機構編制嚴控的背景下，新設一個內部控制的可能性極小。鑒于所有的經濟業務最終都會反映到財務報表，選擇財務部門作為內部控制建設的牽頭部門具有一定可行性，但要加強財務機構隊伍建設，使其能夠實施必要的不相容崗位分離和輪崗，承擔起建設內部控制建設和日常管理工作。三要優化內部審計體系建設。單位主要負責人要主管內部審計工作，保證內部審計工作報告關系暢通。要推進內部審計機構建設，增強其工作的獨立性，配齊配強內部審計人員，使其能夠有效履行內部控制審計的監督職責。

（二）強化風險管理

要強化風險意識，每個單位都會面臨來自內部和外部的不同風險，行政事業單位除經營風險相對較小外，其承擔的社會公共管理范圍廣，面臨的社會風險和政治風險更加復雜。首先，要加強宣傳，強化全員風險意識。其次，識別和分析單位面臨的、可能影響其控制目標的關鍵風險點，根據風險的類型和程度，采取相應的應對措施，將風險控制在可承受程度內。第三，強化風險應對。由于內部控制涉及到單位內部管理的方方面面，涉及到每位機關工作人員。單位層面上，要重點圍繞“三重一大”事項完善決策審批程序、決策責任追究機制，預防權力失控、貪污腐敗風險；業務層面上，每位職工都要對照各自的崗位責任、分析經濟活動相關控制中存在的風險點，將找出的風險點加以公示，通過采取不相容職分離、內部授權審批、預算管理控制、信息技術控制等方法將可能萌發的風險及時化解。

（三）完善信息與溝通機制

完善的信息與溝通機制，可以有效防范由于信息的不真實、不完善所造成的決策失誤的風險，為管理層監督各項活動和及時采取糾正措施提供了保證。［3］一是要完善內部控制信息公開機制。內部信息公開是提高工作透明度和工作效率的重要手段，減少徇私舞弊的可能性。二是要建立內部控制報告制度。逐步建立規范有序、及時可靠的內部控制信息公開機制，保障單位內部職工的知情權和監督權，有利于發揮信息公開對內部控制建設的促進和監督作用。三是要加大內部控制信息化建設力度。信息系統是實現內控的重要手段。將有效的內部控制制度植入各業務信息系統中，實現對經濟活動的“機器”監控，全程制約。通過整合各業務系統信息系統，實現信息資源共享，用信息化手段弱化人為因素干擾，逐步提高內部控制工作的有效性。

（四）完善內部控制監督評價機制

只有持續對內部控制進行監督評估，才能不斷適應內部控制環境的變化，保證內部控制制度的適當性和有效性，最終提高內部控制質量。一要建立健全內部控制自我評估制度。內部控制自我評估是一種檢查和評估控制系統有效性的方法。一般由對內部控制負有制定和執行責任的管理人員，組成評估小組，對內部控制措施的有效性進行自我評估、自我糾正，達到“以評促建”的目的。二要完善內部審計監督方式。內部審計部門積極推進審計工作業務轉型，由事后監督向事前和事中監督轉變，將內部控制制度執行情況納入審計范圍，及時發現、反饋內部控制執行過程中的問題，促進內控體系建設趨于完善。三要加大外部監督力度。財政部門、國家審計機關以及行業主管部門應將行政事業單位建立內部控制建設和執行情況，納入該單位目標考核、領導干部經濟責任審計工作范圍中，并將監督考核結果與單位的績效考核和評先評優掛鉤，通過外在施壓，督促其將內部控制建設工作落到實處。

［1］［2］方周文，張慶龍，聶興凱.行政事業單位內部控制規范實施指南［M］.立信會計出版社，2013：21，70.

［3］中審網校，國際內部審計專業實務框架-精要解讀［M］.中國財經經濟出版社，2014：107.

（作者單位：安徽省司法廳）