互聯網時代的媒體信息和立法決策

張欣

摘要：對公共事件的報道，媒體扮演了信息生產者、信息加工者和信息傳遞者的角色，通過發揮議程設置和議程引爆功能對立法議程產生壓力性影響。由于立法決策信息收集和處理能力受限、立法議程設置階段公眾參與渠道不暢，立法決策者借助媒體獲知公眾立法需求，并在其壓力影響下做出突擊性回應決策。這使得立法決策可能面對一系列不利后果：信息失真、信息不對稱現象加重、信息結構失衡進而導致信息使用策略的失敗。我國立法決策者應當正視媒體信息和公眾輿論在互聯網時代給立法決策帶來的新約束，轉變立法規劃和立法計劃制度的現有功能定位，公開立法議程創建環節的相關信息，增強對代表提案和立法項目建議的科學論證，以保證公眾參與在立法資源分配源頭環節發揮實質性影響。

關鍵詞：媒體信息立法決策公眾參與

中圖分類號：DF3 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2016）05-0094-13

引言

從2003年開始，一系列媒體和立法決策互動的事件進入了人們的視野。①孫志剛事件推動了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》取代《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，標志著我國收容遣送制度的終止。2004年，西安寶馬彩票案在媒體和網民的熱烈討論下催生了《開獎公證細則》；同年的乙肝歧視案對《公務員錄用體檢通用標準》的出臺也具有直接影響。2006年，受到媒體廣泛關注的浙江溫州82名養殖戶告贏了國家環保總局，在媒體的一片叫好聲中，僅時隔六個月，《環境行政復議與行政應訴辦法》被頒布出臺。2009年，媒體對唐福珍自焚事件的報道引起了社會關注和五名學者的上書，最終推動了《城市房屋拆遷管理條例》的廢除。媒體與立法決策的互動也日益獲得學者們的關注并開始進入研究視野。有學者指出“媒治”已經成為轉型中國法治的重要特色。John Shijian Mo， “Rule by Media”—The Role of Media in the Present Development of Rule of Law in Anti-Corruption Cases in Transitional China， in Asia Pacific Law Review， Vol21， No2， 2013， p229媒體和依法成立的非政府組織參與公共生活，推動“公共輿論”的形成，并最終將“意見”上升為“意志”。張騏：《論法的價值共識——對當代中國法治進程中一個悖論的解決嘗試》，載《法制與社會發展》2001年第5期。

現階段，媒體對法治的作用已經“進入以完善立法為核心的媒體介入期”。周雪：《論媒體對立法的促進作用——以若干公眾關注案件為例》，載《人大研究》2012年第8期。 從公共政策的角度，有學者提出直接、快速和影響范圍廣泛的“焦點事件”已經形成我國民眾意見對公共權威制定政策施加影響的“外壓模式”。王紹光：《中國公共政策議程設置的模式》，載《中國社會科學》2006年第5期。還有學者將媒體和立法頻繁互動的現象稱之為“壓力型立法”，指出當立法者的信息能力難以有效應對現代法律規制活動的知識挑戰時會引致立法決策的非理性化。吳元元：《信息能力與壓力型立法》，載《中國社會科學》2010年第1期。 除此以外還有一系列以媒體和立法互動為主題的個案式研究。參見前引②； 楊秀：《“醉駕入刑”與媒體立法化傾向反思——對〈法制日報〉〈新京報〉和〈人民日報〉的“醉駕”法治評論研究》，載《新聞愛好者》2012年第7期；周雪：《論媒體對立法的促進作用——以若干公眾關注案件為例》，載《人大研究》2012年第8期；牛靜、趙倩：《公眾參與、媒體溝通與正當立法程序》，載《社科縱橫》2010年第5期。

與此同時，以全國人大及其常委會為主的國家立法機關、以國務院為主的行政立法主體將新聞宣傳工作和輿論引導工作作為自身機制建設計劃的重要部分。以2014年第十二屆全國人民代表大會常務委員會工作報告為例，與以往各屆的報告不同，本次報告中明確采取單獨的一節提出要“改進和加強人大新聞宣傳工作”，要“加強輿論引導，為法律正確實施營造良好的社會環境”。全國人民代表大會常務委員會工作報告，資料來源于全國人大網站：http：//wwwnpcgovcn/npc/dbdhhy/12_2/2014—03/17/content_1856100htm，最后訪問時間：2016年4月1日。 由此可見，互聯網時代的到來為立法主體施加了新的約束條件。合理應對這一約束對立法決策的科學化和民主化具有舉足輕重的意義。

本文通過闡述媒體對立法決策的影響過程，分析媒體壓力滲透下對立法決策者可能帶來的不利后果，提出應對媒體壓力影響的策略。為深入展現媒體與我國立法決策主體間的互動機理，全文貫穿了以《校車安全管理條例》為例的實證研究。

一、媒體信息對立法決策的影響過程

（一）媒體成為立法決策的新約束：時機、技術支持和需求推動

隨著網絡技術裂變式的發展，我國媒體格局經歷了深刻調整，輿論生態環境發生了重大改變。傳統的媒體不僅負責宣傳、報道執政黨的方針、政策和路線，負責動員群眾和響應改革的號召，同時還為政府撰寫內部信息收集報告，受理民眾的訴求，幫助民眾尋求正義的實現。Benjamin LLiebman， Watchdog or Demagogue？ The Media in the Chinese Legal System， in Columbia Law Review， Vol105， No1， 2005， p6伴隨著中國媒體商業化的進程和媒體采編裁量空間的逐步擴展，公眾對社會和法律問題的關注使得媒體具有強烈的激勵來擴展其傳統角色。因此，出現了以批判、曝光等方式深入報道與民生密切相關的新聞并試圖影響公民糾紛處理結果的趨勢和現象。前引⑨，pp7—9. 可以說，發展時機、技術支撐、制度環境、媒體自身定位偏好等諸多因素的改變使得媒體呈現出由政治宣傳工具逐步向大眾傳播工具回歸和發展的趨勢。

第一，時機性因素：對重大事件的成功報道推動媒體角色發生嬗變。從2007年對黨的第十七次全國代表大會的新聞報道，媒體尤其是網絡媒體被喻為“為十七大鋪上了紅地毯”。2008年抗震救災報道的“第一時間媒體”、奧運會報道帶來的重要契機和表現平臺，參見楊斌艷：《中國新聞網站發展報告》，載《中國新媒體發展報告（2010）》，社會科學文獻出版社2010年版，第46頁。以及到2009年“兩會”報道中功能全面凸顯的社會化媒體角色擔當使得中國媒體在一系列具有重大變革意義的新聞報道中推動了自身角色的轉型，顯現出了媒介功能和社會責任的融合之勢。尹韻公、劉瑞生：《新媒體發展的全球視野與中國特色——2009年中國新媒體發展態勢與前沿問題》，載《中國新媒體發展報告（2010）》，社會科學文獻出版社2010年版，第12頁。

第二，技術性支持：互聯網技術拓寬了傳播渠道并改變了輿論環境。互聯網技術的發展和媒體自治化的提升打破了傳統媒體報道的地域限制和功能限定，為公眾提供話語權的同時還提供了表達利益訴求和相互溝通的平臺。謝新洲主編：《輿論引擎：網絡事件透視》，北京大學出版社2013年版，第11頁。 這也“造成了網絡媒體上的輿論監督比傳統媒體輿論監督更為猛烈和尖銳的局面”，胡媛：《網上輿論為何不理智——訪問中國社科院網絡與數字傳媒研究室主任閔大洪教授》，載《法律與生活》2006年第13期。顯現出社會風險性和要求較高的社會治理成本。尹韻公：《論網絡文化》，載《中國新媒體發展報告（2010）》，社會科學文獻出版社2010年版，第23頁。

第三，需求性推動：輿論主體的碎片化、思想和價值的多元化推動了媒體自治化。劉勁松等：《黨報集團向現代傳媒集團轉型模式與戰略》，中國傳媒出版社2013年版，第24—26頁。改革前的中國社會結構呈現“去分層化 （destratification） ”William LParish，Destratification in China， in James LWatson ed.，Class and Social Stratification in Post-Revolution China，Cambridge：Cambridge University Press， 2010， p3的特色，以政府為主導的立法供給模式具有社會資源配置上的效率性，符合建構出中國法律制度的基本格局的實踐需要。但伴隨著改革的深化和社會分層的復雜化，我國利益主體逐漸呈現出多元化趨勢。當某一群體的立法需求被政府主導型模式長期忽略時，制度變遷的需求和制度變遷的滯后性矛盾會逐漸聚合、加深。同時，公民受教育水平的整體提升進一步推動了輿論主體個性化發展的進程。以互聯網為基礎的新型媒體應運而生并為多元輿論主體提供了參與、求證和利益表達的場所。霍夫蘭對態度改變的實證研究表明，“單方面消息（One-sided Messages）”對知識程度較低或者原本贊同該消息的受眾最有效；“正反兩方面消息（Two-sided Messages）”對知識程度較高或原本反對該消息的受眾最有效。[美]沃納·賽佛林等：《傳播理論起源方法與應用》，郭鎮之等譯，華夏出版社2000年版，第178—180頁。這表明高學歷人群會更加注重求證。江明科：《主流媒體在互聯網時代的公信力》，載《青年記者》2011年第3期。因此，當傳統主流媒體提供單一維度的信息時，公眾呈現出對多面向信息的巨大需求。所以，多元化的立法需求和輿論主體素質整體化提升對信息規模和信息來源路徑提出了更高的要求。商業化背景下，媒體開始提供給公眾不同的視角和獨立、專業的新聞報道以探索特色化定位和培育品牌優勢。前引B11楊斌艷文，第48頁。探索的過程中，媒體與政府依附的關系逐漸淡化，這為新聞報道的自由、中立客觀上提供了空間和契機。

基于上述因素的影響，中國媒體日益成為社會生活的各個領域尤其是法治領域活躍的參與者。轉型中國的法治甚至出現“媒治”特色。前引②。 繼介入法律宣傳、監督司法公正后，媒體通過充當公眾參與立法議程的商談平臺，“已經或正在通過受眾實質性地介入到了立法活動中”，前引④。 成為互聯網時代立法決策的新型重要約束。

（二）媒體信息對立法決策的影響機制

影響立法決策的環節不僅包括法律草案的起草、審議和表決等諸多創制環節，還包括最為基礎性、源頭性、決定性的環節，即立法議程的創建過程。正如托馬斯·戴伊所指出的，“決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案更重要。”[美]托馬斯·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等譯，華夏出版社2004年版，第32頁。 這一過程決定著立法資源的分配方向，決定著立法格局的發展態勢，決定著各方利益的協調和分配，更決定著法律制度規范如何與社會需要相銜接，正式制度規則如何與變動的社會相適應。

通過下文對甘肅和江西校車事故報道過程的深入挖掘，以及《校車安全管理條例》的倉促出臺，筆者試圖展現媒體對立法議程所發揮的議程設置 （Agenda Setting）和議程引爆（Agenda Priming）的功能。

2011年11月16日，甘肅省慶陽市正寧縣發生了一起校車事故，導致21人死亡（其中幼兒19人）、43人受傷。同年12月12日，江蘇徐州豐縣首羨鎮也發生了一起校車事故，15名學生死亡，11人受傷。兩起校車事故引起了媒體的廣泛報道和公眾的廣泛關注。在甘肅校車事故發生當天，新華、人民、搜狐、網易等新聞類網站迅速扮演了信息生產者和傳遞者的角色，第一時間開辟專欄對校車事故進行報道，這使得公眾的關注短期內迅速激增。僅新浪微博上與“校車車禍”相關的微博轉發就達到96萬多條。11月22日，僅隔六天，校車事故引發的相關報道就達到13795篇，網民跟帖評論1785428條，涉及網站560家，論壇主貼2153個，回復10873條以及相關博客達到2108篇。康偉：《突發事件輿情傳播的社會網絡結構測度與分析——基于“11·16”校車事故的實證研究》，載《中國軟科學》2012年第7期。

與此同時，傳統媒體也對校車事故展開了深入、連續的報道。截至 2011年12月31日，以《中國青年報》為例，其對甘肅校車相關事件的報道陸續出現，在事故發生后 45天內，相關報道出現時間為19天，出現頻率達到422%，《新民晚報》對此事件的報道頻率達到 467%，而《南方都市報》則高達60%。郭金金：《校車事件中媒體報道的特點及互動性分析——以甘肅校車事件為例》，載《東南傳播》2012年第8期。

從兩種媒體對校車事故的報道對比可見，網絡媒體在校車事件的報道中更勝一籌。借助于門戶網站的互動平臺反饋及時的優勢，網絡媒體通過評論版塊、微博互動等方式大大提高了公民對校車事件的關注熱情和參與程度，在信息總量和可獲得性上顯示出了與傳統媒體相比的巨大優勢。

以鳳凰網的校車事故專欄為例，前引B25。其由“校車市場四大問題”、“校車無人問津三種理由”、“解決問題兩大根本”、“世界各國校車”和“網友熱評”五個部分組成。在鳳凰網的校車事故專欄中，通過加工“犀利點評”、“編輯觀點”和“專家視線”等具有政策偏好性的信息，在網友熱評部分的網友意見和對校車政策的網友投票結果明顯體現出與鳳凰網所宣傳觀點的一致性，《校車事故頻發安全條例亟待出臺》，資料來源于鳳凰網：http：//autoifengcom/news/special/xiaochetiaoli/，最后訪問時間：2016年4月13日。 一致要求國家承擔對校車安全的管理責任和給付義務。侯猛：《從校車安全事件看國家的給付義務》，載《法商研究》2012年第2期。 借助于對甘肅校車事故的報道，媒體在信息生產和傳遞中明確了政府應當作為校車安全管理主要責任人這一主要觀點，因此，公眾對于政府管理缺位表現出不滿和質疑，這對于立法決策主體形成了巨大的輿論壓力。

在網友投票環節，鳳凰網采取的投票方式也值得關注。與很多新聞門戶網站類似，鳳凰網并未采取開放性選項投票方式，而是在已報道的信息中總結出三至四個選項讓網友參加投票。這種信息傳遞方式預設了投票者的偏好選項，進一步強化了媒體的議程設置功能，Annick Laruelle， Federico Valenciano，Voting and Collective Decision-making： Bargaining and Power，Cambridge University Press， 2008， p64并為立法決策者施加了制度變遷壓力，從而促使其做出追隨媒體議程設置的立法決策。

面對媒體的報道和公眾的質疑，前任總理溫家寶在第五次全國婦女兒童工作會議上指出，國務院已經責成有關部門迅速制訂校車安全條例。所謂“迅速”，是指“要求法制辦在一個月內制定出《校車安全管理條例》”。參見《溫家寶要求一個月內制定出校車安全條例》，資料來源于騰訊新聞：http：//newsqqcom/a/20111128/000061htm， 最后訪問時間：2016年4月1日。 在公眾、媒體的持續關注和總理對公眾的承諾之下，行政立法機關本已承受著巨大壓力，而在甘肅校車事故發生后不到一個月，即2011年12月12日傍晚，江蘇豐縣首羨鎮中心小學一輛校車再次由于超載而躲避其他車輛時發生側翻事故。兩次損傷重大且時間上緊密發生的校車事故將公眾對于校車事故的容忍度降到最低點，國務院法制辦面對著上下兩個維度的壓力，僅用時約5個月，于2012年4月5日出臺了《校車安全管理條例》。通過對校車事故的集中報道，媒體成功地將校車安全問題置于立法議程上的優先位置。

就影響程度而言，媒體在立法主題中對公眾認知的影響比在司法主題上更具“粘性”特征，即公眾認知一旦形成更加難以改變。換句話說，媒體更容易持久性地型塑社會公眾對于某一立法問題的立場。原因之一在于公眾對司法案件的討論和參與主要集中于對事實真相、倫理道德、量刑輕重的探討。在這些領域中，公眾初步認知較易形成，且伴隨著案件信息的更新，公眾輿論導向較易改變，故“粘性”較低。蘇力：《法條主義、民意與難辦案件》，載《中外法學》2009年第1期。 而立法主題本身具有抽象化、理性化和專業化的特征，其中的爭議點更多涉及法律專業問題，因此，需要媒體通過信息整合來總結、歸納和指引公眾對“爭議點”以《城市房屋拆遷管理條例》修訂為例，媒體在報道中會總結和歸納立法中的爭議點，即是否區分“公共”與“非公共利益”，是否規定“先征收補償后拆遷”等討論，然后再通過進一步闡釋為公眾解釋規則背后的權利義務關系對每個人的影響。參見前引⑦牛靜、趙倩文。 的關注，這導致其對立法決策的影響程度更大。

不僅以國務院為代表的行政立法機關面對媒體報道和公眾呼吁迅速出臺了行政法規，地方立法主體也迅速做出回應。在收集了2003年至2012年與校車相關的法律規范供給數量和校車事故起數、本文中的校車事故起數、校車事故死亡人數、受傷人數的統計來自于百度、google兩大搜索引擎對“校車”這一關鍵詞搜索編輯而成。 死亡人數以及受傷人數的數據并進行趨勢化分析后可知，媒體報道和校車相關立法供給在趨勢走向和時間節點上存在顯著的正相關性（參見下頁圖1）。該圖中，校車事故的相關數據通過統計各大網絡媒體和傳統媒體的報道得出，故可作為媒體對校車事故關注程度的替代變量。通過統計后發現，從2007年開始，媒體加大了對校車事故的關注，公眾對校車安全的立法需求逐步明晰，因而對立法決策者施加的制度變遷壓力逐步上升，故在校車相關的法律制度供給上呈現出回應性的上升趨勢。但由于此時的校車事故多發于各地方，也主要由地方媒體進行報道，故多由地方行政立法加以回應。通過對北大法寶數據庫的搜索得知，2007年共有15部地方規范性文件對校車進行了規定。 從2011年開始，由于甘肅和江蘇兩起校車事故接連發生，引起了媒體的集中報道和公眾的廣泛關注，從數據上可見校車相關立法總量呈現出與報道時間節點密切相關的激增趨勢。

通過上述分析可知，媒體對議題的選擇性報道型塑了公眾對某一報道議題的重要性認識，從而對立法議程發揮設置功能。通過將特定的議題提升曝光率，媒體對于某一議題的持續報道會引發 “引爆”議程的功能，這會影響公眾參與的評價甚至改變公眾的評判標準，Nayda Terkildsen，Frauke Schnell， How Media Frames Move Public Opinion： An Analysis of the Womens Movement， in Political Research Quarterly ，1997， Vol50，p880公眾議程和立法議程相應呈現 “媒體引致的型塑效應 （Media-induced Framing Effect） ”，出現突擊、回應性立法現象。其次，由于不再受固定時間間隔和物理空間的限制，新媒體的型塑效應伴隨著信息傳遞和型塑過程的即時性、互動性、多元化和可視化特色使得公眾處于信息生產和傳遞網絡中更為核心的位置。

因此，匯集公眾的利益訴求和制度需求，通過科學的程序設定進行及時、有效回應顯得迫切而必須。對于立法決策主體而言，真正有效的回應并不是指在短時間內盲動、突擊地出臺立法，而是需要對相關信息進行及時、充分地收集、獲取、分析和處理，最終形成科學的、切實可行的立法決策。目前，在我國立法議程形成階段公眾參與不充分的情形下，立法決策者在面對由某一公共事件引致的立法需求急劇聚集、迅速擴張和激烈表達時，不僅缺乏相應的立法準備，同時還可能影響其做出科學決策所需的信息收集和處理能力。

二、互聯網時代媒體信息對立法決策者信息能力的挑戰

伴隨數字技術的發展，信息在社會中的地位、結構和成本發生了巨大轉變。在地位上，信息已經突破了農業社會和工業社會中傳統生產要素邊界成為了與勞動、資本并列存在的生產要素。這反映在公共事務領域，出現了從以立法主體為一元信息供給向多級信息供給的網絡化結構轉變。尤其在熱點社會事件或者突發事件中，媒體逐漸成為了信息供給的核心陣地之一。前引B24。 對于個人決策或者部分群體決策而言，媒體強大的信息收集能力使得私人決策所需信息成本顯著下降；而對于立法決策而言，伴隨著經濟主體規模的增大、社會復雜化和多元化程度的加深，其集體決策特性使得決策耗費的信息總體成本呈現擴大趨勢。宮曉琳：《制度變遷與信息結構的演進》，載《山東社會科學》2001年第4期。 這就對立法決策主體的信息收集和處理能力提出了挑戰。

從信息和決策互動的視角出發，受到媒體信息影響的立法決策可能存在下列問題：

（一）媒體信息壓力滲透下的立法決策可能遭遇信息失真

這主要由兩方面原因導致：一方面，媒體信息自身存在較高失真風險；另一方面，媒體信息壓力滲透下的立法決策主體在信息還原和信息審核環節可能存在搭便車的激勵。

就前者而言，無論是傳統媒體還是新媒體，其信息質量都存在較高的失真風險，這從每年年底評選出的十大虛假新聞中就可見一斑。在媒體信息失真的情形下，對于立法決策信息影響會直接對決策質量產生負面影響。

以后者視之，媒體信息壓力影響下的立法決策主體由于面臨輿論壓力和信息搜集的時間約束，會加大立法決策者在信息還原和信息審核環節搭便車的激勵。這可能導致立法決策依靠的信息未能得到充分審核，從而加大信息失真的風險。戈登·圖洛克（Gordon Tullock）曾指出，立法者為代表的政策制定主體在公共市場中所做出的決策具有公共產品屬性。以集體決策為運作模式的立法決策市場中，錯誤決策的成本將直接轉移到整個社會。因此，雖然一項立法決策的最終產品對于國家和社會會產生至關重要的影響，但作為決策者個人卻缺少激勵來付出時間、精力等成本來達致正確的決策。即使通過升遷、工資、信譽等機制對個人決策者進行限制和激勵，其效果仍不理想。Gordon Tullock，Public Decision as Public Goods， in Journal of Political Economy， Vol79， 1971

由此可知，在正常狀態下，立法決策的公共產品屬性本已存在決策成本難以內化的問題。當面對行政和媒體輿論的雙重壓力，為了及時滿足公眾的立法需求，立法決策者搭便車激勵增加，可能縮短和減少對相關信息的還原和審查，從而出現信息投資不足的問題（Information Underinvestment），Matthew CStephenson，Information Acquisition and Institutional Design， in Harvard Law Review， Vol124， 2011這將會對決策質量產生實質性的影響。

（二）媒體信息壓力滲透下的立法決策可能加重信息不對稱

長期以來，我國由于缺少“信息的強制還原機制、立法事實和證據的質證程序以及有效的辯論程序使得信息不對稱問題在整個立法過程中普遍存在”，孫潮、戴永翔：《立法過程中的信息問題初探》，載《政治與法律》2003年第4期。 而當立法決策主體借助媒體信息進行決策時，媒體信息的片面性可能加重信息不對稱現象。

與新媒體相比，傳統媒體尤其是具有較高聲譽的新聞傳統媒體傾向于做到信息生產的客觀和全面，但是在實踐中亦不乏專業媒體傳遞片面化立法需求信息以影響立法決策的實例。在甘肅和江西校車事件發生后，幾乎所有媒體都一邊倒地報道政府盡快出臺校車安全管理條例的重要性、必要性和迫切性，卻忽視了對已有的《專用小學生校車安全技術條件》和《道路交通安全法》在實施和修訂方面的關注。縱觀校車管理運行良好的國家和地區，校車制造標準的良好實行、道路交通管控法律對校車路權使用的特定設置是校車安全運行的制度基礎和前提。而解決校車安全關鍵的資金支持問題卻并非出臺一部條例能夠解決的。這需要政府和相關部門對資金和教育資源布局問題進行長期、深入的協調和考察。但媒體片面地對立法必要性的觀點加以集中報道，使得原有校車相關制度的施行問題因此被忽視，同時將校車問題解決的關鍵埋沒于對校車安全管理條例出臺的呼聲中。

實踐中不乏類似的實例。有學者以2008年12月孫偉銘醉駕案至2010年底全國人大審議“醉駕入刑”草案期間與醉駕入刑有關的報道為研究材料，從時間關聯角度對“醉駕”案報道與“醉駕入刑”這一立法決策的相關性進行了研究。從立法決策的效果而言，由于媒體側重于對支持“醉駕入刑”觀點的報道和宣傳但未能均衡呈現反對意見，因而“無法反映出法治案件本身的爭議性、復雜性和矛盾性”，從而將輿論引入了追求立法化的盲動之中，引領和型塑公眾的輿論方向后對立法決策產生了實質性的影響。前引⑦楊秀文。

因此，從校車安全管理條例和酒駕入刑的實例中不難看出媒體信息的片面性特征。如果立法決策主體不在議程形成環節構建合法、正當的制度需求傳遞渠道，而僅過度依靠媒體可能會加重決策中的信息不對稱性，從而對立法決策產生負面影響。

（三）媒體信息壓力滲透下的立法決策容易產生信息策略結構失衡問題

邁克·亞拉默威茨曾指出，公共決策失敗的原因之一在于決策所依賴的信息結構存在問題，即可能相對無知的人被給予了太多的聲音從而影響了最終決策的正確性。Michael AbramowiczPreface， Predictocracy： Market Mechanism for Public and Private DecisionmakingYale University Press， 2008， pxiii因此，立法決策者還面臨著在代表性和專業性之間的信息結構權衡問題。我國學者就曾提出，立法中公眾參與模式和專家理性模式在對價值選擇領域和技術領域中的知識和信息結構使用時應采取不同策略。王錫鋅、章永樂：《專家、大眾與知識的運用——行政規則制定過程的一個分析框架》，載《中國社會科學》 2003年第3期。

波特等人曾以立法決策主體和信息類型展開實證研究，他們發現，立法決策主體具有一套信息使用策略。信息做出最為重要的五類信息源分別為委員會聽證、立法顧問局職員、利益相關方、公共利益集團和新聞媒體。Robert Zweir，The Search for Information： Specialists and Nonspecialists in the USHouse of Representatives， in Legislative Studies Quarterly， Vol4， 1979其中，委員會聽證通常在幫助確定立法候選方案、識別某一方案的成本和收益、對某一核心議題未來的發展趨勢和可能存在的問題三個決策領域更為有效和便捷；而立法顧問職員在對前述三個問題的信息收集和處理上具有較好的效果，但對于判斷某一項立法可能產生的非直接影響和涉及政治敏感性的決策時則效果不佳；利益集團和利益相關方代表所提供的信息對于某一規制方案所涉及的成本收益問題更具優勢，且其提供的信息資源顯著提升了立法主體的決策效率。該研究將立法機關決策對該五類信息來源的參考理由進行了不同程度的估值，以體現不同信息來源主體在某一信息能力上的具體優勢表現。參見前引B44。

我國的立法決策主體也在實踐中逐漸探索出了一套信息使用策略，參見黃文藝：《信息不充分條件下的立法策略——從信息約束角度對全國人大常委會立法政策的解讀》，載《中國法學》2009年第3期。 但在面對媒體和輿論的雙重壓力下，立法決策者可能不當使用信息策略。《校車安全管理條例》所依據的信息來源主要有三個：我國已有的校車法律規范和10多個國家和地區的校車立法實踐經驗、通過征求意見和座談會方式聽取的意見以及公眾提出的7000多條意見。國務院法制辦：《國務院法制辦負責人就〈校車安全管理條例〉答記者問》，資料來源于中華人民共和國中央人民政府網站：http：//wwwgovcn/zwhd/2012—04/10/content_2109716htm，最后訪問時間：2015年12月15日。 這些信息來源較多涉及公眾信息的汲取但專業性信息攝取不足，無法滿足校車決策所需信息的專業性、科學性和全面性要求。雖然在決策過程中國務院也開展了實地調研，但面對我國各省復雜的實際情況，為期5個月的校車調研所得到的數據在科學性、全面性和可信性方面難以令人滿意，不可避免地呈現倉促性、形式化、對重要問題予以規避等質量問題，難以發揮良好實效。參見《校車安全條例出臺近一年，效果如何》，資料來源于人民網：

http：//cpcpeoplecomcn/pinglun/n/2013/0403/c78779—21009442—3html，最后訪問時間：2015年12月15日；《校車安全律令別在基層“懸空”》，資料來源于網易教育頻道：http：//edu163com/12/0612/20/83QUPL6100293I4Vhtml，最后訪問時間：2015年12月15日；馬有明：《校車條例出臺，安全就落實了嗎？》，載《交通與運輸》2012年第9期。

對比校車制度一直運行良好的美國，在1970年制定校車標準時，國家高速公路交通運輸管理局以校車事故受傷和死亡數據、已有校車運行的實際數據、公眾提交的修改建議作為基礎決策信息源。為保障決策專業化信息的獲取，僅洛杉磯就在1967年和1972年進行了兩次關于校車座位的全面實地調研，并根據調研結果對校車座位標準時時更新。此外還于1988年8月舉行了大規模的公共聽證。Child Safety Research in School Bus，資料來源于National Highway Traffic Safety Administration：http：//www-nrdnhtsadotgov/pdf/esv/esv19/05—0325-Wpdf， 最后訪問時間：2015年12月15日。 為保障信息來源的多元化和全面性，利益團體和民間自治組織提供的信息也被納入校車的立法決策中。

由此可知，當公眾缺乏制度性的參與渠道時，媒體成為了立法決策者和社會公眾間的溝通平臺。但受到媒體影響的立法決策可能在信息質量上存在信息失真的問題，在信息傳遞上加重信息不對稱現象，在信息結構上可能導致立法決策信息結構的失衡和信息使用策略的失敗。因此，面對媒體信息壓力性影響時，我國立法決策主體應當主動提升自身的信息收集和處理能力，尤其應當在立法議程形成的立法規劃和立法計劃程序中為公眾提供正式參與平臺以進行充分的立法準備，獲取科學決策所需信息。

三、媒體壓力性影響下立法決策主體的應對策略

實證研究表明，要改善立法者對立法需求相關信息的收集地位，對立法議程設置階段的立法程序加以改善能夠產生積極的正向影響。Rui JPFigueiredo， etAl，An Information Perspective on Administrative Procedures， in The Journal of Law， Economic， and Organization，Vol15， 1999在我國的立法實踐中，在議程設置環節增強立法決策者信息能力的關鍵在于完善立法規劃和立法計劃制度中在我國的立法實踐中，如果某一立法議題進入到了立法計劃、立法規劃和立法性綱要文件中則可以被視為進入到了立法機關的議程之中。參見倪正茂：《比較法學探析》，中國法制出版社2006年版，第476頁。 的公眾參與制度，以構建制度化的立法需求傳遞渠道。

（一）我國立法規劃和立法計劃制度實踐中公眾參與的渠道和實施現狀

1立法建議權

立法建議權是我國《憲法》和《立法法》賦予公民的法定權利。我國《憲法》第41條規定“公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利。”《立法法》第5條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”修訂后的《立法法》第52條規定：“編制立法規劃和年度立法計劃，應當認真研究代表議案和建議，廣泛征集意見，科學論證評估，根據經濟社會發展和民主法治建設的需求，確定立法項目，提高立法的及時性、針對性和系統性。”此外，第99條還為公民對法規的審查建議權制定了法律依據。雖有上位法的依據，但由于對立法建議的提出程序、提出方式、提出標準等重要內容未有配套制度支撐，汪全勝：《制度設計與立法公正》，山東人民出版社2005年版，第195頁。 在國家立法規劃和立法計劃環節，公民立法建議發揮的影響還十分有限。

地方層面，在立法規劃編制過程中，曾對保障公民的立法建議權進行了積極的探索。如2016年《中山市制定地方性法規條例》中明確規定公民對立法項目的建議權、深圳市人大常委會也曾邀請市民對2011—2015立法項目規劃提出建議，鄭渝川：《保證知情權，才能有效行使建議權》，資料來源于人權網：http：//wwwhumanrightscn/cn/rqlt/rdpl/mswl/t20110512_743139htm，最后訪問時間： 2016年4月10日。 北京市人大建立了立法咨詢顧問機制，朱力宇、熊侃：《專家參與立法若干問題研究》，載《法學雜志》2010年第2期。 重慶市嘗試運行立法助理機制、上海市開展立法咨詢員制度等。孫育瑋：《完善地方立法立項與起草機制研究》，法律出版社2007年版，第23頁。 但是由于公民掌握信息的碎片化和政府信息公開的限制，地方立法實踐中立法規劃編制過程中公民立法建議權的影響也十分有限，仍然無法保證立法規劃真正契合公民的立法需求，導致立法脫離實際或者難以形成共識。前引B55。

由此可見，中央和地方兩個層面的議程設置環節中公民立法建議權的行使實際受限，這意味著社會公眾無法有效表達自己的意見從而有效傳遞自身的制度需求，無法對立法資源的部署和分配發揮“當家做主”的影響力，更無法與國家機關、相關行政部門等可能通過內部渠道試圖影響立法資源的分配時展開必要的博弈。因此，長期以來，我國公民立法建議權仍然依靠非制度化形式發揮影響，如在公益訴訟領域中，公民借助具體的公益訴訟案件引發輿論對公益訴訟立法的重視或者通過媒體撰文進行公開呼吁等。江德華：《公民立法建議權的“最大化”》，載正義網：http：//newssinacomcn/o/2006—07—12/09419438427sshtml，最后訪問時間：2016年3月27日。

2立法提案權

與立法建議權不同，立法提案權需要法定主體遵循法定程序加以行使。立法議案制度的基本功能是保障立法的民主性并作為使社會主體意志轉化為正式法律制度的合法性渠道之一。立法議案制度中的篩選機制還是提升立法機關信息處理和決策能力效率的有效手段。除國家機關外，代表團和30名以上人大代表聯名在滿足主體法定、內容法定和形式法定主體法定是指提出議案的主體要符合法定資格或者法定人數。內容法定是指代表議案的內容必須是屬于本級人大職權范圍內的事項。形式法定是指根據代表法第9條的規定，對代表提出議案所進行的形式規定。的相關要求下亦可以提出法律案。但由于代表非職業化導致的履職激勵不足、提出法案的規范化要求較高而代表自身素質有限的現實差距以及“效率為先”導致議事規則的非合理設置等原因，導致人大代表的提案實際上被納入會議議程的機率有限。參見梁存寧：《論“規劃立法”模式的成功與不足——以全國人大常委會立法規劃為研究對象》，載《人大研究》2013年第2期。

在立法規劃編制階段，現有的立法規劃項目大部分來源于國家機關，體現的是從國家意志和大局視角下對當前立法資源分配的偏好。參見王愛聲：《立法過程：制度選擇的進路》，中國人民大學出版社2009年版，第61頁。 雖然人大代表提案可以成為立法規劃的項目來源，但立法規劃本身的“強計劃性”和代表議案的“隨機性”沖突前引B59，第28—31頁。使得這一轉化難以實現。有學者指出人大代表在全國人大的會議上提出立法議案后，由主席團交由各專門委員會進行審議，而各專門委員會關于代表議案處理意見的報告一般要到該年年末時才會提交到常委會審議通過，有學者將我國代表立法議案提出后的處理流程概括為“先走進立法規劃后入立法程序”的特點：每一次全國人大會議召開之后，代表提出的立法議案先由主席團提交至各相關專門委員會，由各專門委員會提出是否將立法議案列入議程的意見。詳細內容參見梁存寧：《全國人大及其常委會立法議案制度研究》，載中國法學創新網：http：//wwwiolaworgcn/showNewsasp？id=10881，最后訪問時間：2016年3月20日。這客觀上導致了人大代表提出的立法議案被納入到立法規劃中的比率很低，“廣泛的立法議案提案權被重新收攏，立法民意基礎削弱的結果在所難免”。前引B62梁存寧文。

（二）完善我國立法規劃和立法計劃制度公眾參與的建議

1轉變立法規劃和立法計劃制度的現有功能定位

我國從1991年開始正式施行立法規劃制度。最初在實踐中適用立法規劃是為了有步驟、有計劃地實現我國法律體系建設的階段性目標。有學者評論立法規劃“是一個計劃性的東西，是計劃經濟在立法領域的一個附帶產品，純粹是計劃思維的產物”。劉松山：《立法規劃之淡化與反思》，載《政治與法律》2014年第12期。長期以來，計劃性和指令性的功能設定使得立法規劃被視為一種靜態化、單一化的制度設計，定位于國家層面在特定時點對立法資源的整體分配和部署。

但伴隨著立法實踐的不斷深化，立法規劃的功能應當適時加以轉變。現階段的立法規劃不僅應當發揮確保法律及時出臺、高度整合有限立法資源的前引B59，第28—31頁。 計劃性和指令性功能，還應當積極發揮聯結立法資源與社會所需緊密結合的功能。這需要立法規劃在有權主體的主持下為多元利益需求主體提供溝通、協商和疏導的平臺，以此盡力保證一個立法周期中的資源分配是在各方充分表達和參與后形成的。與此同時，立法規劃的編制和審議還應當以一種系統化、動態化的視角對當今以及未來時間內立法資源的分配和調整加以全盤考慮。只有在更加豐富、立體的功能定位下，立法規劃編制和審議主體才能夠對這一環節的公眾參與加以重視，各項保障配套制度也才會逐漸形成，我國立法資源也因此才能夠契合公民的制度需求，能夠從制度上避免立法被動、突擊回應現象。在這一理念指導下，我國立法規劃編制和審議主體應當在新《立法法》第52條和第66條的基礎上積極探索保證這一階段公眾參與的配套制度，及時轉換對其的功能定位。

2公開立法規劃相關信息，以保證立法建議權的有效實施

縱觀我國立法實踐，不乏多種形式的公眾參與，如人大代表參與、電視直播、旁聽立法、立法聽證、立法座談和立法論證等，但由于這些制度設計沒能從根本上解決立法者與社會公眾信息不對稱的問題，因此實踐中效果不盡如人意。立法者在立法知識、立法規劃、立法技術等方面具有信息優勢，但對于社情民意的信息獲取處于弱勢地位，社會公眾雖然長于獲得下情信息，卻由于對整體和全局信息了解不暢以及信息掌握的碎片化特征使得其難以有效表達自身制度需求。前引B55。 這導致立法機關獲得的建議雖多，但真正能夠采納的卻十分有限。

為避免出現類似情形，在立法規劃環節首先應當保證公民對相關信息的獲取。就現階段而言，我國的立法規劃在制定完成后雖然會在全國人大網站和官方媒體上公布，但立法規劃制定環節的相關信息卻仍然難以為公眾所獲得而大多只能通過對某位人大負責人的采訪、某位人大代表的訪談或者某位專家學者的報告、文章中才能略知一二。因此，我國立法主體應當充分依托官方網站和互聯網技術帶來的信息傳遞優勢，建立專門化的信息平臺及時公布立法規劃、立法計劃相關信息。在美國，具有行政立法規劃性質的美國聯邦管制和解除管制統一議程Anne Joseph OConnell，Political Cycles of Rulemaking： An Empirical Portrait of the Modern Administrative State， in The Virginia Law Review， Vol94， 2008將行政機關的立法規劃分為短期、中期、長期三個類別并在聯邦記事上定期公布，公眾可隨時登陸查詢自己關心的某一項行政規章的制定進度、某一行政機關未來立法計劃，從而有針對性地反饋自身信息。

3增強對代表提案和立法項目建議的科學論證

在兩起校車事故接連發生的一年多以前，通過對我國校車管理制度缺位的反思和對美國校車管理制度的借鑒，全國人大代表周洪宇在2010年的兩會期間就提交了一份《關于實施全國校車安全工程的議案》。但由于實施校車購買服務會給財政增加負擔，因此這項提案并未經過任何科學論證和評估，最終只以教育部的一份“4000字”的回復《教育部曾表示全國配校車需4500億太貴，否決人大代表提案》，資料來源于淮水亦瀾：http：//bbs.huainet.com/thread-967705-1-1.html，最后訪問時間：2016年4月11日。 草草了事。與此同時，由于周洪宇提出的議案受到了媒體引導性的報道和詮釋，在該議案提出之初還引起了社會公眾的強烈批判和抵觸情緒。如媒體報道時采用的標題是《校車要做特權車》，而我國公眾對于“特權”二字的反感和抵觸導致媒體和論壇上對該議案的抨擊和批評占據多數。資料來源于加拿大華人網：http：//wwwsinocacom/news/china/2011—11—28/174100html，最后訪問時間：2016年4月11日。 而通過對2007年5月至2011年11月之間各地發生的校車事故加以搜索、整理后（參見表1），不難發現2009年10月湖南婁底、2011年9月山東淄博、2011年遼寧鳳城發生的校車事故死傷人數并不亞于媒體爭相報道的甘肅和江蘇兩起校車事故，只是這些校車事故并未像甘肅和江蘇兩起校車事故在發生時點上呈現緊密性，因此未能成功引起媒體的報道，公眾對于校車事故的態度認知也并未上升到要求立法供給的層面。

結語

在改革進入深水區和攻堅區的歷史時期，立法在我國被賦予了更高的要求和功能定位。其要做到“擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，使法律準確反映經濟社會發展要求，更好協調利益關系”以求從整體上“發揮立法的引領和推動作用”。《十八大以來習近平同志關于依法治國的重要論述》，載新華網：http：//newsxinhuanetcom/politics/2014—03/29/c_126330778htm，最后訪問時間：2015年3月2日。 這一政策定位從實質上反映了我國立法今后要加以完善的兩個方向：一是使立法具有主動性，二是使立法更具民主性。這兩個完善的方向恰是在對我國現階段立法中存在深刻認知和總結的基礎上所提出的戰略性思考。

互聯網時代的出現使得媒體能夠型塑公眾認知、傳遞民意需求并進而對立法決策產生實質性影響。來自社會和民間的制度需求常借助某一公共事件呈現短期爆發的樣態，這導致我國立法中出現了被動性、消極應對性和突擊回應性特征。這深刻反映出我國當前立法主動性的不足和民主性的缺乏。

要實現科學立法和民主立法，首先要以立法的有準備性為前提，這要求立法決策主體必須學會面對互聯網時代公民參與機會的擴展和參與程度的提升所帶來的沖擊與挑戰，通過制度設計和程序完善來保障公眾參與在立法議程形成環節效用的發揮。唯有科學地對立法議題加以評估論證，恰當處理法律的穩定性和變動性關系，才能夠將媒體和輿論帶來的壓力轉化為一種正向決策動力，并最終扭轉立法決策主體受到媒體壓力影響的被動性局面。

Abstract：With regard to report on public issues， media has played multiple roles as information producer， information processor and information disseminator. The medias functions of setting agenda and igniting agenda have generated pressures on legislative process. Limited by capacities on legislative decision-making information collecting and processing， the public participation channel is not properly open in the process of setting legislative agenda. The legislators can acquire the public legislative needs by media but should make sudden responsive decisions under pressure. However， such method may cause a series of disadvantages for legislative decision-making such as information inaccuracy， exacerbation of asymmetric information， structural disequilibrium of information resulting in failures of information application strategies. It is suggested that the legislative decision-makers should positively value the new restraint of media information and public opinion in the internet era. The legislative plans and present functions should be transformed， and relevant information on setting legislative agenda should be disclosed. Besides， the scientific argumentation on representative proposals and legislative projects should be enhanced so as to ensure public participation to play substantial effect on allocation of legislative resources.

Key words：media informationlegislative decisionpublic participation