他們為何偏愛“層層加碼”？

周少來

“層 層加碼”，在中國官場似乎不乏其例。這種在執行政策和完成任務時，“逐級向下”增加更多要求和更高指標的現象，是怎么形成的，為什么漸成政治痼疾而難以根治？

“層層加碼”是如何形成的？

以政府文件下發的“政策”，有其合法性和正當性根據。但其中要求下級政府或單位完成的“指標任務”，增加了某一層級政府的政治意志和政策指令。這其中便隱含著“層層加碼”的隱形生成機制。

必須說明的是，如今黨中央“全面從嚴治黨”和“全面深化改革”的新形勢，都要求中央的政令暢通和全黨服從中央，這是必須堅決擁護和堅決執行的。我們這里分析的“層層加碼”的隱形生成機制，主要是指可能帶來政治隱患和政治成本的“負面”政治現象。

“層層推進”可能變為“層層加碼”。中央治黨治國的政策和指令，需要各級政府的“層層推進”，傳達到基層和民眾。但政策在逐級下達、部署中，每一層級都可能根據發展實際和條件，有意無意增加地方性的特點和要求，這就有很大的“政策空間”來增加地方性的“指標任務”。也就是說，“層層加碼”會沿著行政層級逐級加碼和放大。

“層層傳導壓力”可能變為“層層下卸壓力”。中央政策必須變成各地改革發展的行動，無形中增加各級領導的“政策性壓力”，特別是如今黨風廉政建設、信訪維穩、環境保護等方面都有主體責任。所以在“層層傳導壓力”過程中，需要給下級政府和干部更大的“壓力和責任”，以保證“留有時間和指標余地”完成任務。

“層層追查責任”可能變為“層層下查責任”。各項政治性和政策性的任務，最終都要“落實到人”。一旦在各個層級的落實鏈條中，出了“事故”或“完不成任務”，當然要“倒查責任”。在“責任”的層層細化、下傳中，“責任條目”和“責任清單”都可能“層層加碼”式不斷加大增強。“下查”到底層不能再“下查”的“一線執行者”，這也為責任的“層層加碼”留有“通道”。

良好意愿也可能導致“層層加碼”

所謂的“壓力型體制”，可以說是“層層加碼”形成的體制性根源。但“層層加碼”之所以時常顯現，也與各級領導干部的以下主觀動機相關。

個別領導“好大喜功”的政績沖動。如不顧本地實際和發展條件，在中央部署的發展“指標”上隨意增加“上線指標”，并以“層層加碼”的發展指標向下級政府強行規定。這在各地發展的“GDP排名”中時有出現，也是各地GDP數據總和平均遠高于中央公布數據的根本原因。

個別領導“對上負責”的晉升激勵。為了在上級領導面前表現“忠心和政績”，“層層加碼”變成了個別領導的“晉升工具”： “層層加碼”可以表現“政治正確”和“政治忠心”； 可以表現“超額完成”的“個人政績”； “層層加碼”的指標宣傳，可以在當地民眾中造成“能干有為”的口碑。

個別領導“推卸責任”的政治權術。“層層加碼”式的分解，可以凸顯當地發展的行政績效，也可以“層層下卸發展責任”。一旦發展中出現“事故”或發展指標完成不了，上級追查責任時，就可以“順勢”追查下級政府和領導的“發展責任”。如有些城市政府對“非本地戶籍入學子女”的“五證”要求，到了區級政府和教育部門，就可能“層層加碼”到“十四證”、甚至“二十八證”的入學標準。

個別領導“良好動機”的“副產品”。“層層加碼”也不排除多數領導努力“發展一方”的良好動機。有些領導干部也是從“更嚴格執行中央政策、超額完成發展任務”的發展責任出發的。如提高GDP增速、盡快完成當地精準扶貧任務等 。但是不顧實際的“層層加碼”，“良好動機”也可能帶來“意想不到”的副作用。

對社會和民意基礎危害巨大

“層層加碼”的政治性和行政性“下壓”，可能導致各式各樣的顯性的、隱性的政治危害和政治成本，在各層級、領域中危害治國理政的社會和民意基礎。

可能導致經濟資源的巨大浪費。如在各級調研中看到，不顧當地人口規模和未來發展的需要，盲目“趕超”城市化指數，造成了各地巨大的房地產投資和“房屋空置”。 “層層加碼”式“跟風”和放大效應，也是各地顯現粗放型增長和經濟過熱等的體制性根源。

可能導致“統計數據”的摻假“水分”。 在各種不切實際的“層層加碼”壓力下，各級政府的各種“統計數據”，就可能“被迫”摻假和“注水”。而“統計數據”的不準確，則直接影響中央的宏觀調控和發展規劃。

可能導致基層政府“不堪重負”。調研中，基層干部普遍反映“忙死了”，不要說落實“發展行動”，僅是“填報各種報表，就把我們忙‘暈了”。層層下壓各種“責任”，也使基層干部最怕工作中“出事兒”，反而謹小慎微不愿干事，形成更難解決的“不作為”。

可能導致干部“機會主義”和“作秀”行為。只要滿足“上級所好”，只要“對上負責”，甚至只要“忽悠和取悅”上級，而不用考慮當地人民的所需所急。

可能導致政府公信力的“衰減”。“層層加碼”可能導致“假大空”的政績工程，導致干部“對上不對下”的投機行為，導致中央發展規劃和惠民政策未能落實到位。所有這些不符合當地人民需要、甚至漠視當地人民意愿的現象，都極大地“衰減”了民眾對當地政府公信力的信任，進而影響到對執政黨執政能力的信任。

由此可見，為保證中央的部署執行到位，執政能力提升，要解決“層層加碼”現象，不僅需要各級領導干部加強責任意識和依法行政，也需要進一步推進相關體制改革。（作者為中國社科院政治學所研究員）