檢察職權與檢察機關內設機構設置改革的思考

摘 要：深入推進司法改革，健全社會主義檢察制度，是全面實施依法治國的需要，也是人民的期待。“2015年版檢察改革五年規劃”提出將規范檢察機關內設機構設置。檢察機關內設機構的設置與檢察職能密切相關，檢察機關的內設機構是檢察權行使的載體，其設置是否科學合理在很大程度上影響檢察職能的發揮。

關鍵字 檢察職權；內設機構；設置；改革

檢察機關的內設機構是檢察權行使的載體，檢察權在不斷進行優化和改革，必然要求檢察機關內設機構也必須有相應的改革措施。內設機構是檢察權分解的組織形態，是檢察官行使職權的行政組合，是連接檢察機關和檢察官的中間環節。縱觀檢察機關內設機構的發展軌跡，其與檢察權的科學內涵、司法理念以及我國國情息息相關。

憲法和法律規定的檢察機構各項檢察職能都應當有相應的內設機構來承擔，不能使檢察職能在組織層面落空。同時也應當防止內設機構過度配備而不適當地發展檢察職能。在對檢察職能進行解讀之前，需要對檢察職能的相關概念進行厘清，“法律監督職能”、“法律監督權”、“檢察職能分解”、“檢察職權配置”等表述經常被一起使用，但相互之間沒有明確的界分。檢察機關行使哪些職權是由法律明確規定的，并隨法律的修改而變化，是在實然法律規定的基礎上。檢察職能具有多層次性，可以從總體上分為偵查權、公訴權、訴訟監督權等幾個大類，其中每一類又包括許多具體職權。

1 檢察職權內部配置在檢察機關內設機構改革中的地位和作用

檢察職權中不同屬性和運行特征的檢察職能及其所要實現的價值目標，決定同一屬性的檢察職權要由同一內部機構來行使。對國家法律配置給檢察機關的檢察職權進行科學的分解，應當成為影響和制約檢察機關內部機構設置的根本要素。檢察職權的內部配置模式對內部機構設置和改革具有以下幾方面的功能。

（一）引領作用

對檢察機關內部機構進行改革完善，則應當根據檢察職權內部配置的邏輯要求，按照對國家配置給檢察機關的檢察職權分解出來的“檢察職權段”或者“檢察職權塊”，對檢察機關現行內部機構設置狀況進行對比，找到內部機構設置中不符合檢察職權內部配置要求的環節和內容，找準檢察機關內部機構改革的切入點，并按照檢察職權內部配置的要求確定改革的方向和環節，具體設計和選定應當改革和重新設置的內部機構名稱，制定出完整的內部機構改革方案。

（二）調修作用

按照檢察職權內部配置標準對內部機構設置的要求進行整體的科學的估算，要綜合衡量改革后的內部機構可能產生的實際效能，尤其是要預測改革后的內部機構在整體上能否與檢察職權的內部配置要求相符合，并按照檢察職權內部配置標準對內部機構設置的要求，不斷對內部機構改革方案進行調整和修補，在確保改革方案完全符合檢察職權內部配置對內設機構的要求后再付諸實施。

（三）呼應作用

要確保檢察職權的運行過程體現檢察權的法律屬性，體現檢察機關作為法律監督機關的憲法定位，就必須根據檢察職權中所包含的具體檢察權能的法律屬性、價值目標和運行特征，將整體的檢察職權進行合理分解，將具有相同法律屬性、價值目標和運行特征的檢察職權歸為一類，設定相對應的內部機構行使具有同一法律屬性和特征的檢察權能。國家法律配置給檢察機關的檢察權分解不同職能更為專業的權力，這些既有聯系又有區別的檢察職權，共同組成了完整的檢察權，由于它們各自又具有特定的作用對象和運行機理，因此，應當設置特定的內部機構分別行使。

2 檢察機關內設機構存在的主要問題

我國檢察機關內設機構存在的問題，可以概括為多和亂兩個方面。

“多”，是指內設機構的數量過多，呈現“失控”和“失范”的態勢，影響檢察業務的順利開展。隨著人們對檢察工作重要性認識的不斷提高以及檢察工作經驗的不斷積累，檢察工作的專業化和業務細分取得了深入發展。內設機構的分設和增加，本身就是對檢察工作這一發展趨勢的回應，客觀上也為促進檢察工作專業化發揮了積極作用。但是，內設機構的增加本身不是問題，問題在于機構的增加超出了總體規劃。

“亂”，是指各地檢察機關在機構設置上不統一，即使同一類內設機構在領導職級、職數、編制等方面也存在較大差異。更深層次的混亂，表現為各內設機構之間的職能交叉和職權配置的碎片化。

統而言之，不外是行政化過強，內設機構過多，縱向管理較為強勁，但橫向聯動相對薄弱，設置原則與標準不清晰，職能交叉同時又存在碎片化行使的跡象，人為架設機構間的區分，片面強化某項職權，而未必有實益。

3 檢察機關內設機構設置的類型分析

有學者將檢察機關內設機構分設為業務機構與非業務機構。其中業務機構包括：職務犯罪檢察署、公訴署、訴訟監督署、法律政策研究室。非業務機構是保留政工部門及現有職能；設行裝技術處，負責基層院的行裝計財、技術保障及一般的檢察事務保障。但是按照檢察機關內設機構行政領導及職能分配的現實角度看，下面的類型較為合理。

（一）行政領導型

導致對應模式的原因有三：一是檢察內部機構設置檢察機關帶有一定的行政性，依照法定的上下級領導關系，檢察內部機構設置上命下從自然會導致行政領導。二是行政領導有利于工作檢察內部機構設置貫徹、部署、指導和統籌協調。三是“路徑依賴”的慣性思維，當上級機關確立了檢察內部機構設置一種模式，下級移植時無需再支付制度成本，直接復制即可，檢察內部機構設置這對于地域廣袤而各地區法治意識和水平參差不齊的我國檢察內部機構設置而言，確有其現實意義。行政領導設置模式成為檢察內部機構設置一種易于為各方接受的“主流”模式。

（二）職能對應型

行政領導型的機構設置基本上是一種機械的和靜態的對應，從檢察職能行使的角度來看，這種對應不免偶有缺乏目的性和動態性之嫌。

職務犯罪檢察署的職能構成職務犯罪偵查具有行政權的形式特點，偵查一體是其改革的方向和目標，從而需對目前分散、獨立的偵查權能部門統一為一個上下一體、左右一體的廉政監督部門。

公訴署的職能構成根據權能特點和效能的原則，刑事訴訟過程中的偵查監督、公訴和審判監督的合署符合了改革的方向，具有最大的合理性。

訴訟監督署的職能構成訴訟監督署擔負著除刑事訴訟監督以外的所有廣義上的訴訟監督職能。

綜上所述，檢察機關的內部機構是檢察職權運行的載體，檢察機關的性質定位、檢察權的法律屬性以及檢察職權的具體內容，都需要通過檢察機關的內部機構設置加以體現和承載。檢察機關的內部機構設置應當體現和反映檢察職權的內部配置模式，檢察職權的內部劃分或者內部配置模式，決定檢察機關內部機構設置的質和量。但檢察職權的內部配置在何種意義上影響和決定檢察機關的內部機構設置，究竟應當按照何種標準對國家法律配置給檢察機關的職權進行劃分和內部的再配置，檢察機關究竟應當設置哪些具體的內部機構，對此需要進行深入的研究討論。

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作者簡介

馮迎迎（1989—），女，漢族，河北邯鄲，法律碩士，四川省社會科學院法律碩士研究生，研究方向：訴訟法與司法制度。