中國知識產權行政管理機構之設置與職能重構

王誠

摘 要：我國知識產權行政管理機構在設置與職能上存在的問題較多，不利于加強知識產權管理與保護。設立統一的知識產權行政管理機構，將管理職能與執法職能相分離，以提供高質量的行政服務為基本理念，弱化乃至取消行政裁決職能，為我國知識產權事業發展提供制度保障。

關鍵詞：知識產權；機構設置；行政管理；行政執法；重構

2008年6月，國務院正式頒布實施《國家知識產權戰略綱要》，標志著我國知識產權發展進入國家級戰略高度。改革、健全我國知識產權行政管理體制已具有切實必要性和重要的理論與現實意義。

從我國目前知識產權行政管理機構的權力分配情況來看，涉及知識產權行政管理的機關眾多。這是由于中國的知識產權立法一直采取單行立法模式，針對不同的知識產權客體在我國就設置了不同的行政管理部門。2004年，中國政府還建立了由這十多個部門組成的國家保護知識產權工作組，負責各部門的協調，并推動加快知識產權保護方面的法律法規建設，指導各地知識產權保護工作。

因此，有學者認為我國知識產權行政管理機關在設置與職能方面具有多元化、多層級和一體化的特點。所謂“多元化”是指知識產權由不同的行政機構來保護；而“多層級”則是指各行政管理機構從中央到地方又分為若干個管理層次；“一體化”則是指行政立法、授權和保護職能集于一身。

這種多元化、多層級和一體化的知識產權行政管理與執法體制在知識產權普及、推廣和保護等方面曾經取得了顯著的成績，現階段我國知識產權行政管理機構在設置與職能方面主要存在以下幾方面問題：

第一，機構設置過于分散，職能部門太多，行政管理成本過高。各機構之間職能雖有交叉，信息卻不能互通和共享，容易出現審查標準不統一、重復授權、無效授權等結果，無形中又增加了軟性的行政成本。知識產權行政管理機構設置過多也是一些知識產權權利沖突的原因之一。

第二，行政效率低下，給公眾造成困擾。由于各部門職能劃分不夠清晰，各機關往往各自為政，不斷設法擴張自己的權力范圍，部門利益化現象日益嚴重，整體效能不斷下降，阻礙了政府綜合協調職能的發揮，給接受服務的社會公眾造成不必要的困擾。

第三，知識產權行政管理部門集行政立法、管理、執法職能于一身，負擔和壓力過重，且不符合法治制衡的原則。我國現行知識產權行政執法權的配置是根據知識產權的種類不同，與該類型知識產權的行政管理權劃歸同一政府機關，各執法部門之間沒有從屬關系。

第四，知識產權行政管理機關的多元化、復雜化不利于TRIPS協議的執行及開展國際交流。我國作為TRIPS協議的成員國，應這一原則的要求，行政管理機關理應盡量提高行政透明度。但實際上，我國知識產權行政管理機關各部門政令繁多、數量巨大，甚至有時相互沖突，難以貫徹執行透明度原則。這種知識產權行政機構分散的狀況，嚴重地影響了我國知識產權事業的國際交流。

因此，改革與健全我國知識產權行政管理機關的設置與職能已經勢在必行。

（一）知識產權行政管理機構設置之一般原則

首先，要適應知識產權發展的需要。一個國家行政機構的設置是否科學，是否合理，首先要看它是否合乎本國的政治、經濟、文化發展的客觀需要。知識產權畢竟共性大于個性，知識產權的基本原理是一致的。無論是從知識產權的性質還是從發展規律來看，由一個統一的國家行政管理機構對知識產權進行保護會是最便捷、最有效的途徑。

其次，要遵循精簡、高效的原則。我國憲法規定：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義”。只有在體系完整嚴密的組織領導下，才能促進行政機關依法行政和協調高效運轉，實現對縱向系統的有效監督和橫向系統間的密切協作。

第三，優化職能，堅持服務行政原則。所謂“服務行政”，是一種以公共利益和公共責任為導向，強調社會治理方式以服務為主的行政管理模式。

（二）國外有關知識產權行政管理機構設置與職能的一般做法

在知識產權行政管理機構的設置上，從世界范圍看，絕大多數國家采取的是相對統一的知識產權行政機構設置。

將工業產權管理和版權管理分開來的二合一模式有其一定的優勢。由于專利、商標都需要資格審查和在先檢索，具有同質性，專利糾紛和商標糾紛也常常聯系在一起，需要聯合執法，因此，將所有的工業產權活動集中在一個工業產權局管理之下，有助于管理者更有效地使用管理技能，更大限度地提高管理效率，并能緩解專業人員不足的現狀。

總的來看，將知識產權管理集中在一個權威機構之下，已為越來越多的國家和地區所采納。反觀我國的知識產權行政管理，有著一個龐大而復雜的管理系統，行政管理成本高企，行政效率卻很低下。

從知識產權行政管理機關的職能考察，國外知識產權行政管理機關的職能主要可概括為如下四方面：知識產權的登記、注冊與評審；知識產權的信息傳播與管理；提供立法建議與制定行政規章；對外談判和國際交流等。

由于我國現有的知識產權管理機關在設置與職能上存在明顯不足，適當精簡管理機構，整合行政職能，合理配置行政資源，以進一步完善我國的知識產權行政管理體制。

首先，應設立統一的知識產權行政管理機構。

其次，優化知識產權行政管理機關的職能，將行政管理與行政執法相分離。

第三，成立專門的知識產權行政執法隊伍，并適時調整行政執法內容。

關于知識產權行政執法的內容，過去主要有行政處理（包括行政調解，行政裁決，行政復議，行政仲裁等）、行政查處（包括行政處罰，行政強制等）、行政救濟、行政處分、行政法制監督等形式。其中，行政查處構成了知識產權行政執法最為核心的內容。行政裁決是行政主體對當事人之間發生的與行政管理活動相關的民事糾紛進行裁決的一種行為，如果當事人對行政裁決不服，傳統理論認為應當提起行政訴訟。然而知識產權本質上是私權，在知識產權的保護問題上，更多的應是由權利人作為民事主體自行啟動民事程序從而得到民事救濟。只有少數對公共利益造成危害的情況下，才啟動行政執法。按照TRIPS協議的規定，知識產權行政保護也應整體被弱化，知識產權行政保護不再具有終局性，所有行政保護均須接受司法審查。這是因為知識產權是民事權利，將司法機構設置為民事爭議的最終處理機構更符合法治原則。但是知識產權畢竟也具有公益內容的一面，有些侵犯知識產權的行為也給國家和社會公眾利益造成損害，因此有必要對知識產權給予行政保護，可以說知識產權私權的公權化因素為知識產權行政執法提供了客觀基礎和內在條件。而且由于知識產權行政保護相對司法救濟而言具有程序簡易、成本低、周期短等優勢，特別是從我國解決糾紛的歷史傳統和文化機制角度看，民眾對行政機制解決糾紛的權威性和認可度還較高，因此，知識產權行政執法在未來仍將發揮知識產權保護的重要作用。有鑒于此，《綱要》提出加強司法保護體系和行政執法體系建設，發揮司法保護知識產權的主導作用。言下之意，知識產權行政保護還將繼續存在一定時期。

因此，我國未來知識產權行政執法制度的發展模式可以定位為：以提供專業的行政執法水平作為基本理念，加強知識產權行政執法體系的建設，在不減損已有的知識產權保護水平的前提下取消對知識產權民事糾紛的行政裁決，適時調整行政查處力度，最終由知識產權司法保護與行政保護的雙軌制向司法保護的單軌制過渡。