地區發展競爭背景下的地方行政管理體制改革

王灝哲

摘 要：文章對當前基于地區發展競爭的地方行政管理體制困惑進行了解析。 地方行政管理體制改革是中國行政管理體制改革的重要組成部分。在整體成功的意義上說，其難度要遠遠大于中央政府的改革。自1982年來的20年間，完整的 全國性地方行政管理體制改革已經進行了三次，同時中央政府也安排或允許一些地方政府進行了較之全國的改革更加超前一些的地方行政管理體制改革。

關鍵詞：地方政府職能；行政管理體制改革；地區發展；中央政府；市場經濟體制；地方經濟發展

地方行政管理體制改革是我國行政管理體制改革的重要組成結構，由于各地方實施不同的行政管理體制，其難度與復雜性要遠大于中央級別的改革。從我國 30 年的全國性地方行政管理體制改革的理論與實踐來看，有成功的經驗，也有失敗的教訓。基本上基于經濟發展需求，并得到地方領導強力推行的行政管理體制改革都取得了積極的成效，而只是源于上級安排，脫離當地經濟社會發展實際和經濟發展依托的改革都成效甚微。個別地方行政管理體制由于不同級別領導人的不同改革方式和力度，呈現出了無序、混亂甚至倒退的現象。總體上看，地方行政管理體制改革呈現出不均衡性。

1 地方政府職能定位在適應地區發展競爭中的困惑

（一）地方政府公共服務職能提升與經濟增長的矛盾

地方政府的總體財政力量在短期內是相對固定或略有增長的，有限的資金在同一時期的分配用于經濟增長的多，用于公共服務的就少，兩者是相互抵消的關系。地方政府的“經濟增長主義”是長期以來形成的思維定勢，目前在很多地方還是大行其道，主要表現為以追求經濟總量為目標，以擴大投資規模為主要途徑，以土地批租和發展重化工業項目為主要特點，以行政干預和行政推動為主要手段。尤其是在經濟低迷時，地方政府面臨的這種矛盾就更加突出，一方面是保障經濟增長的壓力，需要更多地投資以刺激經濟增長，另一方面社會又會產生更多地就業培訓、社會求助、各種安置等公共服務需求，很多地方政府往往無法做到兩者兼顧。此外，兩者的矛盾還體現在消費需求的持續下降。由于第三產業在直接貢獻增長率上并不如短期投資的效應明顯，難以引起地方政府的重視。但正常的經濟發展規律應是第三產業在經濟增長中所占的比重逐步提升，其導致的后果就是產能過剩會日益顯現，最終會影響到整個經濟發展的安全甚至引發經濟危機。

（二）地方政府精簡高效職能要求與經濟增長的矛盾

當前從中央到地方，對政府機構、職能、行為的要求是要逐步精簡機構，建設行為規范、公開透明和廉潔高效的政府，以滿足市場經濟發展的要求和解決日益加劇的民眾對政府的不滿情緒。但很多地方政府在引領經濟增長的過程中，采取了一些非正常的手段和措施，如越權審批、以損害民眾尤其是農民利益為前提吸引外資、依靠土地財政、地方保護等。這些行為從根本上來說與規范性、公開透明性相距甚遠，但對于促進經濟增長卻是有效的。如果實施真正意義上的廉潔、高效、透明的行政管理體制，勢必就會影響到地方的經濟增長目標值的實現。但地方行政管理體制改革的指向已非常明確，要真正確立好地方政府管理的職能定位，同時又不損失經濟增長值，很多地方政府在界限范圍、方法技術上還不夠成熟，因為這是一個兩難的選擇，選擇一方，可能就會損失另一方。

2 基于地區發展競爭的地方行政管理體制改革的若干思考

（一）地方行政管理體制改革要適應地區發展轉型

從地方政府行政管理角度分析，隨著我國市場經濟體制不斷完善，經濟發展方式得以逐步轉變，地區發展競爭也將隨之改變，現有的地區間結構雷同、衡量指標相同、政績評價一致、有限資源競爭的現狀將逐漸得以改變，地區發展的定位逐漸明細，差別化發展的前景已逐漸明朗，政府的行政管理職能也將呈現多元化、多維化的狀態。這都要求地方行政管理體制改革要適應當前的發展形勢，從看得見的手要逐漸隱形為看不見的手，從臺前轉到幕后，要以做規劃、立制度、描背景、造基礎為主，而不是事無巨細的管理、監督與審批。

（二）應當擺脫過去那種每五年一次大改造、大裁減的運動方式

事實證明這種方式對保持政府管理的連續性不利，并且，它還降低了公務員的士氣，造成比較消極的行政文化氛圍，改革的效果也不明顯。更多從技術性措施入手，和風細雨、波瀾不驚地逐步實現改革目標是可以考慮的方向。扎扎實實推行電子政務，由它一步步引領職能重新整合、調整、轉變，并最終帶來運作機制和組織體制的改革就是一個可行思路。黨政領導干部政績考核指標體系和考核機制的科學化也必將帶來一連串重要的體制變化后果。公務員管理具體辦法的變化以及公示、聽證、民意測驗等技術措施認真實行制度化、規范化、程序化，也將顯示其難以預測的積極作用。政務公開的全面推廣更是意義重大。在5-10年時間內，如果大量類似的小領域改革措施能夠不斷推出并切實落實到位，其價值完全可以大大超過原來的數次全國性改革運動，同時其負面影響卻會大大下降。

（三）政務公開新要求需要地方下行政管理體制策應

我國的地方行政管理體制改革已逐漸擺脫了過去運動式的改革思路，因其造成的政府行政管理的不連續性和打擊公務員士氣的劣勢已被證明是失敗的。現有的改革思路更多地從技術角度入手，以一種可持續、相對穩定和制度化的和風細雨式的改革模式，如推行電子政務、三公經費公開、公務員收入申報等都正在以制度化的形式在推進和實驗，都取得了良好的效果。此外，黨政領導干部的政績考核指標體系及配套考核辦法的制定、公務員管理辦法的變化及相關公示、聽證、民意測驗等技術手段的制度化、程序化和規范化等，也將在行政管理體制改革中起到積極的作用。

一個地區發展競爭力的強弱和該地區地方政府行政管理水平息息相關，而行政管理體制則是決定行政管理水平強弱的一個重要因素.地區發展競爭力的強弱與地方行政管理體制有著直接關聯，也因如此，只有加強行政管理體制改革才能提升地區的發展競爭力，使其能夠在激烈的競爭環境中獲得一席之地.

在日趨激烈的地區發展競爭中，作為核心競爭力的地方政府公共管理水平很大程度上決定著一個地區的實力和地位的變化。而這種競爭力的獲得非常依賴于地方行政管理體制改革的進展情況。總體上看，內生型地方行政管理體制改革能夠積極促進地區發展競爭力的提高。反之，抵觸或外推型的行政管理體制改革則不利于地區發展。內生型改革源于競爭的推動力，也源于求變的意識和意志。中國地方行政管理體制改革的整體成功，有賴于改革明確目標模式的確立、地方政府部門“反職能”行為的遏制，以及地方行政權力約束機制的完全到位。更多還原

總之，地方行政管理體制改革已被時代推到了前臺，順應國家行政管理體制改革的步伐，逐步探索出各具特色又符合區域經濟社會發展實際的行政管理體制，對于增強地方的綜合實力和競爭力具有舉足輕重的意義，這也考驗著地方干部的能力與智慧，需要引起足夠的重視。

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