論檔案行政管理中的“違法必究”

周軼文

摘 要：“違法必究”是檔案法制建設(shè)的重要內(nèi)容和保障，也是檔案行政管理部門的重要職責。檔案行政管理中存在著對檔案違法現(xiàn)象“不敢究”、“不忍究”、“不好究”、“不能究”、“不會究”等問題。實現(xiàn)“違法必究”的措施和途徑：提高檔案行政管理機關(guān)的法律意識；提高查處檔案違法現(xiàn)象（案件）的水平；要敢于并善于查處檔案違法現(xiàn)象（案件）；對檔案館的監(jiān)督改同級監(jiān)督為上級監(jiān)督；加強檔案行政監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：檔案行政管理；違法必究；行政執(zhí)法

1 “違法必究”是檔案法制建設(shè)的重要內(nèi)容和保障

有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究是我國社會主義法制建設(shè)的基本要求，同時，也是我國社會主義法制的內(nèi)容。四個方面是相互聯(lián)系、相互制約、統(tǒng)一而不可分割的整體。違法必究是法制建設(shè)的落腳點，違法必究又是維護法律權(quán)威和尊嚴的重要措施。

違法必究是檔案法制建設(shè)的保障，也是檔案法制建設(shè)重要內(nèi)容，同時，也是檔案行政管理的重要內(nèi)容，而且，是檔案行政管理部門的重要職責。它要求檔案行政管理部門按照檔案法律的規(guī)定，對于一切檔案違法現(xiàn)象，都必須堅決予以追究查處，做到“法律面前人人平等”，堅決維護檔案法律的權(quán)威和尊嚴。

違法必究是檔案法制建設(shè)的落腳點，也是檔案行政管理依法行政的落腳點，沒有違法必究，就很難將檔案法律法規(guī)落到實處；沒有違法必究，就很難體現(xiàn)檔案法律法規(guī)的強制力；沒有違法必究，就會損害檔案法律的尊嚴；沒有違法必究，就會使檔案法律失信于民；沒有違法必究，就會破壞檔案行政管理秩序；沒有違法必究，就會降低檔案行政管理效率；沒有違法必究，檔案事業(yè)的健康發(fā)展將失去有力的后盾。

違法必究，要求檔案行政管理部門對于一切檔案違法現(xiàn)象，不管是任何組織任何個人所為，都必須嚴格按照檔案法律的規(guī)定堅決予以追究查處，絕不允許任何組織任何個人有超越法律之上的特權(quán)，堅決杜絕“人情”查案，絕不允許存在“法外之人”。

違法必究，要求檔案行政管理部門在管理檔案事務(wù)中，要嚴格執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)一起檔案違法現(xiàn)象，就要堅決追究查處一起，絕不放過一起。既不允許對檔案違法現(xiàn)象不追究不查處，更不允許對檔案違法現(xiàn)象視而不見，絕不能給檔案違法現(xiàn)象留有任何生存的空間。

2 違法必究的含義

“違法必究，從字面上理解，是對違法者必須進行追究；違法，就是某行為不符合現(xiàn)存法律的規(guī)定。法律，當然，應(yīng)該包括現(xiàn)存所有的法律部門。追究，就是對違反以上法律部門規(guī)定者的制裁。”[1]

從法理角度來講，違法必究是法律責任的問題，就是對違法者必須追究其法律責任。違法必究，其目的就在于保證法律法規(guī)命令得到遵守與執(zhí)行，就在于強迫行為符合業(yè)已確立的秩序。違法必究就是要通過對法律責任的追究增進法律法規(guī)的強制力，制裁的作用遠比其他促使人們有效遵守與執(zhí)行法律法規(guī)命令的手段大得多。法律是以權(quán)利和義務(wù)為機制調(diào)整人的行為和社會關(guān)系的，一部法律如果從頭到尾沒有規(guī)定對違反它的個人和組織進行制裁，那么，就不會有個人和組織對其遵守。正是對違法者的追究才使得法律法規(guī)真正得以實行，否則，法律法規(guī)就將成為一張張“廢紙”。

違法必究，就是要嚴格追究違法者的法律責任。這是依法治國的必要保證，是法律威嚴的重要體現(xiàn)。法律的執(zhí)行實現(xiàn)了對社會秩序的維護，而法律的執(zhí)行正是追究過錯人法律責任的過程。

對于檔案行業(yè)也是如此。對檔案違法者必須追究其法律責任，檔案法律法規(guī)的執(zhí)行就是追究檔案違法者法律責任的過程。對于檔案違法者法律責任的追究，要靠檔案行政管理部門的檔案行政執(zhí)法來實施，只有追究了檔案違法者的法律責任，才能使檔案法律法規(guī)真正得以實行，落到實處，真正起到維護檔案工作秩序的作用，也才能保障檔案事業(yè)的健康發(fā)展，才不會使檔案法律法規(guī)成為“一紙空文”。

3 檔案行政管理中違法不究現(xiàn)象與原因

在一些檔案行政管理部門，尤其是基層檔案行政管理部門，違法必究并不樂觀，違法不究或?qū)n案違法現(xiàn)象視而不見的現(xiàn)象時有發(fā)生。檔案行政管理中違法不究現(xiàn)象歸納起來主要有兩個方面：一方面，對所謂“強勢”部門的檔案違法現(xiàn)象不敢究；對“弱勢”部門的檔案違法現(xiàn)象不忍究；對有“人情”部門的檔案違法現(xiàn)象不好究；對本轄區(qū)內(nèi)檔案違法現(xiàn)象怕影響本地的“形象”和“政績”不愿究；在“局館合一”體制下對本單位的檔案違法現(xiàn)象不能究。另一方面，對檔案違法現(xiàn)象不會究，不知道追究誰的責任，不知道如何追究。

造成這種現(xiàn)象的原因很多，有客觀因素，也有主觀因素。客觀因素包括社會因素、體制因素、編制因素等，主觀因素包括法律素養(yǎng)、行政方式、協(xié)調(diào)能力等。

3.1 客觀因素

3.1.1 社會因素。社會因素是指社會上各種事物，包括社會制度、社會群體、社會交往、道德規(guī)范、國家法律、社會輿論、風俗習慣，等等。它們的存在和作用是強有力的，影響著人們態(tài)度的形成和改變。檔案工作作為政府行政管理工作的組成部分，在一定的社會環(huán)境中運行。檔案行政管理工作者作為檔案行政管理的實施者，同樣，生活在一定的社會環(huán)境之中，受社會環(huán)境的影響。這種影響既有積極的方面，也有消極的方面。對“弱勢”部門的檔案違法現(xiàn)象不忍究，對有“人情”部門的檔案違法現(xiàn)象不好究，就是受社會環(huán)境影響最明顯的一種情況，面對“弱勢”部門或“人情”部門的檔案違法現(xiàn)象，“顧慮重重，認為平時與不少單位或部門有業(yè)務(wù)及其他聯(lián)系，甚至有利益關(guān)系，執(zhí)法（尤其是對具體行為的執(zhí)法）容易傷感情，得罪部門和領(lǐng)導(dǎo)，以后不好辦事，‘多一事不如少一事，即使執(zhí)法有時也是‘板子重重舉起，輕輕打下，導(dǎo)致執(zhí)法力度減弱，對一般違法行為和現(xiàn)象聽之任之，最后，不了了之”。[2]

3.1.2 體制因素。一方面，在現(xiàn)行體制下，由于部門職能的不同，有些部門的行政“權(quán)力”大，占有的行政資源比較多，在行政管理與部門關(guān)系中處于“強勢”地位，對這些所謂“強勢”部門的違法現(xiàn)象不敢究，不是檔案行政管理中獨有的現(xiàn)象，而是我國行政管理中較為普遍的一種現(xiàn)象。這種現(xiàn)象有“強勢”單位自恃有“權(quán)”，無視其他行政法規(guī)的問題，也有執(zhí)法者擔心對“強勢”單位的違法行為進行處罰，日后會受到這些單位的報復(fù)與刁難。一般來講，“相對于行政執(zhí)法主體，行政相對人往往是弱勢群體，這是因為行政主體一般是行政執(zhí)法機關(guān)，而行政相對人多是普通的企事業(yè)單位甚至老百姓個人。而檔案行政執(zhí)法的對象恰恰相反，面對的主要是各級黨政機關(guān)和國有企事業(yè)單位，這里的許多單位無論從地位還是權(quán)勢，都是檔案行政管理部門所不及的。在這些部門、單位面前，倒顯得檔案局這個行政執(zhí)法主體是弱勢部門了。一旦有權(quán)有勢的部門、單位出現(xiàn)檔案違法行為，你如何進行執(zhí)法？許多檔案行政管理部門因此就畏縮不前了”。[3]另一方面，在目前的人事與財政管理體制下，對本轄區(qū)內(nèi)違法現(xiàn)象進行查處，怕影響本地的“投資環(huán)境”、“城市形象”和“領(lǐng)導(dǎo)政績”，也是地方行政管理中共性問題。就全國而言，為了解決這一問題，一些關(guān)鍵部門由地方管理改為中央直接管理。檔案行政管理部門在地方行政管理部門中相對弱勢，受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，人事與財政撥款事事依賴于地方政府的支持，因此，更不愿意給地方政府“惹麻煩”，進而對本轄區(qū)內(nèi)檔案違法現(xiàn)象不愿去究。同樣，在現(xiàn)有“局館合一”的檔案管理體制下，檔案行政管理部門對本級檔案館的監(jiān)管，由外部監(jiān)管變成了內(nèi)部監(jiān)管，由管理部門的監(jiān)管變成了內(nèi)設(shè)平級機構(gòu)的監(jiān)管。從單位法人的角度看，更是從一個人（檔案局長）對另一個人（檔案館長）的監(jiān)督，變成了一個人（檔案局館長）自己對自己的監(jiān)督。這種情況下，檔案局館對本單位的檔案違法現(xiàn)象并不能有效地去追究。