村干部領辦型合作社的治理問題研究

楊燦君， 方 寧

(1.南京農業大學農村發展學院，江蘇南京 210095；2.浙江傳媒學院，浙江杭州 310018)

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村干部領辦型合作社的治理問題研究

楊燦君1， 方 寧2

(1.南京農業大學農村發展學院，江蘇南京 210095；2.浙江傳媒學院，浙江杭州 310018)

當前合作社的發展普遍存在著內部治理機制不完善的問題，而良好的合作社治理結構，特別是其內部治理機制是合作社健康發展的關鍵。村干部領辦型合作社是農民專業合作社的主要類型之一，通過對江蘇省15家村干部領辦性合作社的深入調研，發現合作社在治理過程中存在權威治理取代民主管理、關系信任取代民主監督、利益分配差序化取代平等化等治理問題，分析了問題產生的原因，提出相應的對策建議，以期完善合作社的內部治理機制，促進合作社的健康規范發展。

合作社；村干部；治理機制；問題；對策

合作社從發展主體上主要有能人領辦型、龍頭企業領辦型和村干部領辦型3種類型劃分，地方政府十分重視村兩委在發展合作社中的獨特行政動員能力和政治資源優勢，因此，村干部領辦型的合作社在農民專業合作社中占有較大比重。2012年一項涉及我國7個省2 343家合作社的抽樣調查結果顯示，村干部領辦的合作社約占20%[1]。當前合作社的發展普遍存在著內部治理機制不完善的問題，而良好的合作社治理結構，特別是其內部治理機制是合作社健康發展的關鍵[2]。該文在對江蘇省徐州、淮安、蘇州、南京、鎮江等地15家村干部領辦的示范性合作社深入調研的基礎上，探討村干部領辦型合作社在治理過程中可能存在的問題及原因，提出解決對策，以期為合作社的健康規范發展提供參考和借鑒。1合作社治理存在的問題

合作社的治理結構包含3種主要治理機制：決策機制、監督機制和激勵機制。決策機制體現為合作社由社員民主管理，社員對合作社重大事項享有一人一票的表決權；監督機制主要是社員直接或通過建立監事會對合作社管理者的經營活動進行監督；激勵機制則是雙重激勵，包括對合作社管理者和社員的激勵，主要體現為物質激勵和精神激勵。雖然《合作社法》對治理機制進行了詳細規定，但在合作社的實際治理過程中，由于村干部和合作社管理者身份的重疊，出現了一些不同于其他領辦主體合作社的特殊治理問題。

1.1決策機制的不合理：權威治理取代民主管理在合作社的內部治理中，民主管理是合作社的本質規定性之一，但村干部領辦的合作社采用權威治理的較多，民主原則難以貫徹，導致決策機制不符合規范。村干部作為上級政府的代理人和村莊的當家人，擁有能人、村干部和黨員等多重身份，在村莊中擁有一定的權威，在內部治理過程中極易形成以村干部社長為核心的權威治理，普通社員很少有機會參與合作社治理。由表1可知，在一定程度上，社長的權威治理取代了社員大會的民主管理。在瞬息萬變的市場經濟中，相較于社員大會民主決策，社長的權威治理能幫助合作社對市場信息及時作出判斷，從而盡可能多地獲利。但權威治理對民主管理的取代，也容易導致委托—代理問題嚴重，使得農戶從合作社獲得的收益水平取決于村干部社長的企業家精神、能力及意愿，偏離了民主控制和自我服務的本質規定性。

表1合作社的決策權歸屬情況

Table 1The ownership of the decision-making power of cooperatives

%

1.2監督機制的缺乏：關系信任取代民主監督社員大會對理事會和監事會享有監督權，但由于監督成本較高，處于從屬地位的普通社員放棄了監督權，監督機制形同虛設，監事會也難以對社長的行為進行有效監督，取而代之的是對社長的關系信任。合作社的治理結構在很大程度上基于人際關系或情感[3]，信任被認為是合作社治理的一種有效機制，提供了合作社治理所必需的非正式規范，基于血緣和地緣關系形成的關系信任在一定程度上增強了村干部對自身行為的自我道德約束，從而形成一種隱形的監督。在被調研的15家合作社中，社長與核心成員之間主要是同行關系、熟人關系和親戚關系，社長與大多數普通社員之間主要是同村人關系，相對于普通社員而言，社長和核心成員的關系更為密切，信任程度也更高，由表2可知，91.7%的社長對核心成員選擇了“非常信任”和“比較信任”，而只有75.0%的社長對普通社員選擇了“非常信任”和“比較信任”。因此，村干部社長和核心成員之間基于關系信任的道德約束力更強，而普通社員處于合作的外圍，與村干部社長之間的關系并不緊密，也缺乏對村干部的監督動力。

表2　社長對不同成員的信任情況

1.3激勵機制的不完善：利益分配差序化取代利益分配平等化吳毅[4]認為：村干部的需求激勵為精神激勵與物質激勵。后者既包括較普通村民更高和更加穩定的經濟收入，又包括因掌握比村民更加廣泛的社會資源而獲取的物質報酬，追求更大的經濟利益也是村干部組建和發展合作社的主要動力之一。被調研的15家合作社中，村干部既是合作社的領辦人也是最主要的投資者，出資額占合作社總出資額10%以上的村干部社長有11位，出資額占合作社總出資額20%以上的有5位，因此合作社的剩余索取權也主要掌握在村干部及其他主要投資者手中。有7家合作社主要采取了按股分配盈余的方式，使得出資較多、與村干部關系較好的核心社員獲利也較多，而普通社員在合作社出資較少，或僅以土地、農機具折算成股份的方式入股，礙于人情面子，不愿得罪村干部，對按股分配盈余的方式也不會發表太多意見。真正做到《合作社法》規定的按照交易量比例返還、返還比例達到60%以上的只有4家。此外，村干部成立合作社并不只是追求合作收益，還包含政策性收益，但由于村干部掌握著各種惠農項目資金分配的信息以及項目分配的決策權，政策性收益也主要由社長和核心社員所分享，普通社員被排斥在該分利格局之外，最終導致核心社員與普通社員的利益分配差別化明顯，“資本報酬有限原則”蛻變為“農民報酬有限”，普通社員的合作權利受損，背離了合作社益貧性的合作宗旨。

2　合作社治理問題的原因分析

合作社的實踐運作邏輯與《合作社法》的法律文本存在較大的差異：合作社的制度設置與其立足的社會基礎不相適應，特別是受到農村社會中的人情、關系、權威等非正式制度的影響，因此，合作社治理出現問題的原因也和農村社會的特殊性有關。

2.1村干部角色的多元化在市場經濟發展和政府職能轉變的背景下，村干部扮演著3種角色：既是政府的基層代理人，又是村民利益的代言人，同時也是謀取自己經濟、社會利益最大化的經濟人[5]。村干部在領辦合作社時，可以實現多重角色的目標：對上可以迎合上級政府部門，滿足其政績考核要求，以此獲得政府更多的扶持；對下可以幫助村民解決農業生產經營困難，贏得村民更多的選票；通過發展壯大合作社，可以鞏固自己在村莊中的政治地位，最終為自己帶來更多的經濟利益。普通社員認為，村干部創辦合作社是為自己謀利，而且掌握著合作社利益的分配權并優先為少數核心成員服務，為普通社員提供的公共服務有限，導致普通社員對合作社的認同感低于核心社員對合作社的認同感，也極大地削弱了普通社員參與決策和監督的積極性。

2.2合作社成員邊界的模糊和游移根據《合作社法》的規定，合作社成員是自愿聯合的同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，成員所有并控制是農民專業合作社本質屬性的重要體現[6]，合作社的成員與非成員之間應該有明確的邊界。但在實踐過程中，成員的邊界卻是模糊的、游移的。在村干部領辦的合作社中，為了達到利益最大化，會采取不同的成員邊界策略：當需要依靠成員規模申請到政府項目扶持、應付政府相關部門的各種考核，或者為了獲得政府部門的認可時，合作社往往會盡可能地擴大成員邊界，覆蓋全村甚至周邊村鎮，出現成員泛化的現象；而當涉及成員的權益分配時，特別是合作社盈余以及政策性收益分配時，又盡可能地縮小成員邊界，使核心成員享受大多數利益，以減少利益外溢。不同情境下成員邊界策略的運用，使得合作社形成異質性的社員結構：多數普通成員和少數核心成員，最終業務相關者聯盟取代了具有共同信仰、聯合行動的有機體，村干部和少數核心成員成為合作社的管理者，掌握合作社的治理權和資源控制權，而普通社員則在合作社治理中處于邊緣化，甚至成為“隱形社員”。

2.3現代合作精神的缺失合作社要保持可持續發展的生命力，需要成員秉承互相幫助、獨立、自擔責任、平等合作的契約精神，然而在合作社的運行過程中，現代合作精神并未得到體現：①現代合作精神的缺失。20世紀由政府自上而下動員的合作社運動以及人民公社運動均以失敗告終，演變成了低效率的集體經濟，不僅讓農民喪失了家庭經營農業的自主性和主體性地位，也破壞了培養現代合作精神的土壤，使得有官方色彩的“村兩委+合作社”模式難以再獲得農民的信任。因此，即使農民加入村干部領辦的合作社成為其社員，也仍存在著機會主義的傾向，而非對合作社產生了真正的認同。②現代合作精神需要建立在契約信任的基礎上，而農村社會中的社會信任總是與人際關系的親疏遠近聯系在一起，在選擇合作對象時，農民優先選擇與自己關系親近的、“信得過”的人，缺乏對陌生人的普遍信任，因此很難形成基于契約信任的合作意識。

3　解決合作社治理問題的對策探討

組織的發展演變是一個自然的過程，是和周圍環境不斷相互作用下的產物。村干部領辦型的合作社要解決合作社治理問題，需要提升村干部的能力和素質，規范并發揮合作社正式制度的作用，積極培育合作文化，從而提高合作社對普通社員利益的代表程度，促進合作社的可持續發展。

3.1加強對村干部素質和能力的培養合作社的發展離不開具有公益精神的農村精英的領導與參與。理想的合作社社長不僅擁有經營管理的才能，而且具有合作精神、奉獻精神、創新精神，因此，政府部門應提供相應的技術或資金支持，加強對村干部素質和能力的教育，培養村干部的合作精神，提升村干部的合作能力。在合作社內部給予村干部合法的選擇性激勵的同時，要充分發揮監事會的監督作用，對村干部在合作社中的行為進行有效監督和約束。

3.2發揮合作社正式制度的作用隨著合作社規模的擴大和邊界的拓展，社員異質性的增強，需要正式制度在合作社治理中發揮主要作用，因此應建立健全法規，營造有利于合作社發展的制度環境，保障社員在合作社中的主體地位，提高合作社對普通社員利益的代表程度。通過制度創新，建立符合合作社實際發展需求的各項制度，特別是公平、合理的決策機制、利益分配機制、監督機制，使成員間由松散的契約關系變為緊密的利益共同體，合作社真正成為全體成員利益共享、風險共擔的聯合體。小農體地位嚴重弱化的合作社絕不是真正意義上的合作社，只有當合作社的各項正式制度規范、明晰且被社員所認可時，小農才愿意向合作社投資以及與合作社進行交易，也才能真正形成高水平的合作、互惠互利，促進合作社發展壯大。

3.3培育合作文化合作社的治理需要經濟因素和心理因素的相互作用，心理因素即合作社具有的集體主義精神[7]，通過構建共享的價值觀、組織精神和規則等，增強普通社員對合作社的認同感和歸屬感。一是積極向社員宣傳合作社的組織愿景和組織文化，幫助其了解合作社的基本制度，掌握參與和管理合作社運營的基本知識和能力，提高其參與合作社公共事務的積極性；二是積極借助現代手段挖掘提升合作社產品所蘊含的的地方文化特色，在提升合作社聲譽的同時，通過利用社員對當地文化的認同，增強社員對合作社及其產品品牌的認同，從而增強合作社的凝聚力；三是促進村干部和社員之間由關系信任向普遍信任轉變。隨著合作社規模的擴大，成員異質性的增強，需要構建以制度為基礎的普遍信任，因為普遍信任對于合作社中成員的機會主義行為具有更強的約束力，從而更大程度地降低合作社的管理成本，保證合作社的穩定運行。

[1] 潘勁.合作社與村兩委的關系探究[J].中國農村觀察，2014(2)：26-38.

[2] 黃勝忠.農民專業合作社的悖論[J].中國老區建設，2009(2)：15.

[3] 黃祖輝，徐旭初.基于能力和關系的合作治理[J].浙江社會科學，2006(1)：60-66.

[4] 吳毅.雙重邊緣化：村干部角色與行為的類型學分析[J].管理世界，2002(11): 78-85.

[5] 付英.村干部的三重角色及政策思考[J].清華大學學報(哲學社會科學版)，2014(3)：154-163.

[6] 潘勁. 對農民專業合作社成員邊界問題的思考[J].理論研究，2013(2): 69-73.

[7] 王軍.合作社的治理：文獻綜述[J].中國農村觀察，2010(2)：71-77.

Research on the Governance Issue of the Village Cadres Governing Cooperatives

YANG Can-jun1, FANG Ning2

(1. College of Rural Development, Nanjing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu 210095; 2. Zhejiang University of Media and Communications, Hangzhou, Zhejiang 310018)

The internal governance mechanism is imperfect in the current development of cooperatives, and good cooperative governance structure, especially its internal governance mechanism is the key to the healthy development of the cooperatives. The village cadres governing cooperatives is one of the main types of specialized farmers’ cooperatives. Through in-depth research on 15 village cadres governing cooperatives in Jiangsu Province, it was found that there are some problems in the process of governance, such as authority management instead of the democratic management, relationship trust instead of democratic supervision, and the differential rather than equality of profit distribution. The causes were analyzed and corresponding countermeasures were proposed, in order to improve the internal governance mechanism of cooperatives, and promote the healthy and standardizing development of the cooperatives.

Cooperatives; Village cadres; Governance mechanism; Problems; Countermeasures

教育部人文社會科學研究青年基金項目(11YJC840061)；南京農業大學中央高校基本科研業務費人文社會科學研究基金探索項目(SKTS2016021)。

楊燦君(1983- )，女，浙江義烏人，講師，博士，從事農村社會學研究。

2016-05-23

S-9

A

0517-6611(2016)18-232-03