高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵及其實(shí)踐意蘊(yùn)

宋中英+郭云云

摘要：高校辦學(xué)自主權(quán)之于高校是必需的，但并不是無限的、絕對的，而是具有相對性和有限性。在落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的過程中離不開政府、社會(huì)、市場的多元參與，并要充分考慮我國國情和歷史文化傳統(tǒng)，不可盲目照抄照搬西方大學(xué)的模式；高校辦學(xué)自主權(quán)具有公權(quán)力和私權(quán)利的特征，是一種公、私復(fù)合權(quán)力（利），據(jù)此可以對高校辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)行公、私權(quán)力（利）分類，在理論上具體地界分高校辦學(xué)自主權(quán)的公、私屬性和職能，即高校的哪些行為是公權(quán)力的，哪些行為是私權(quán)利的，在實(shí)際的落實(shí)過程中對責(zé)任的承擔(dān)和權(quán)力的邊界進(jìn)行不同的規(guī)限；高校辦學(xué)自主權(quán)是高等學(xué)校這個(gè)組織的權(quán)（力）利，而非個(gè)人或小團(tuán)體的權(quán)（力）利，在落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的過程中要解決好組織權(quán)（力）利在高校各利益相關(guān)者間的分配問題；高校辦學(xué)自主權(quán)是一種與責(zé)任、義務(wù)相統(tǒng)一的權(quán)（力）利。在落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的過程中要完善高校內(nèi)部約束機(jī)制，使高校提升負(fù)責(zé)任的能力。

關(guān)鍵詞：高校辦學(xué)自主權(quán)；內(nèi)涵；實(shí)踐意蘊(yùn)

自1985 年《中共中央關(guān)于教育體制改革決定》和1993年《中國教育改革發(fā)展綱要》把高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)作為重要問題寫入文件，到1998年《高等教育法》出臺(tái)，以法的形式規(guī)定了高等學(xué)校要“面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)”，高校辦學(xué)自主權(quán)問題已成為一個(gè)重要研究課題。其中對高校辦學(xué)自主權(quán)的概念，學(xué)者們從不同的視角進(jìn)行了闡述，見解各有側(cè)重，被引用最多的較具有代表性的概念是以下兩種。

一種是教育學(xué)視角的高校辦學(xué)自主權(quán)概念。從教育學(xué)中對高等學(xué)校這一機(jī)構(gòu)所具有的社會(huì)功能和內(nèi)在運(yùn)行邏輯的理解出發(fā)，認(rèn)為高等學(xué)校必需具有辦學(xué)自主權(quán)，將高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)概括為高等學(xué)校針對其面臨的任務(wù)和特點(diǎn)，為保障辦學(xué)活動(dòng)能夠依據(jù)其自身特點(diǎn)和內(nèi)部客觀規(guī)律的要求，充分發(fā)揮其功能所必需的自主決策權(quán)、自主執(zhí)行權(quán)、自主監(jiān)督權(quán)等。[1]另一種是法學(xué)視角的高校辦學(xué)自主權(quán)概念。從法學(xué)中對權(quán)力或權(quán)利的理解出發(fā)，認(rèn)為高校辦學(xué)自主權(quán)是指大學(xué)及其他教育機(jī)構(gòu)在法律上享有的、為實(shí)現(xiàn)其辦學(xué)宗旨、獨(dú)立自主地進(jìn)行教育教學(xué)管理和實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)的資格與能力。[2]

以上兩種被廣泛引用的高校辦學(xué)自主權(quán)的概念盡管學(xué)科視角不同，表述有異，但可以發(fā)現(xiàn)其基本點(diǎn)是共同的，可以總結(jié)為三點(diǎn)。即：①高校辦學(xué)自主權(quán)的目的是為了更好地發(fā)揮高等學(xué)校的功能。從“高等學(xué)?！眮砜?，高等學(xué)校作為一個(gè)組織體，具有自己特殊的任務(wù)和內(nèi)在規(guī)律性，有自己獨(dú)特的社會(huì)功能，需要在教育教學(xué)過程中，按照教育規(guī)律和自身的特點(diǎn)處理相關(guān)問題，這是高校辦學(xué)自主權(quán)存在的出發(fā)點(diǎn)。②高校辦學(xué)自主權(quán)的“自主”的實(shí)質(zhì)是高等學(xué)校能夠獨(dú)立自主的處理教育教學(xué)事務(wù)。在概念層次上，“自主”一詞是對應(yīng)于“他律”一詞而界定的，它體現(xiàn)的是認(rèn)識或行動(dòng)的能動(dòng)性與主動(dòng)性。高校辦學(xué)自主權(quán)體現(xiàn)的是高等學(xué)校辦學(xué)行為的能動(dòng)性與主動(dòng)性，即能夠獨(dú)立自主的處理教育教學(xué)事務(wù)，表現(xiàn)為高等學(xué)校應(yīng)該是辦學(xué)行為的決定者和發(fā)動(dòng)者，是辦學(xué)行為實(shí)施過程中的調(diào)節(jié)者，對辦學(xué)行為之結(jié)果負(fù)責(zé)，對所實(shí)施行為承擔(dān)著義務(wù)和責(zé)任。③高校辦學(xué)自主權(quán)的“權(quán)”是高等學(xué)校所必需享有的一種權(quán)力（權(quán)利）。從語義上說，“權(quán)”有多種意思，此處可以作為權(quán)力或權(quán)利解，權(quán)力對應(yīng)責(zé)任，權(quán)利對應(yīng)義務(wù)。教育學(xué)視角的概念認(rèn)為高等學(xué)校享有辦學(xué)自主權(quán)是其內(nèi)部特征和客觀規(guī)律的要求，因此高校辦學(xué)自主權(quán)之于高校是必需的；法學(xué)視角的概念認(rèn)為高校辦學(xué)自主權(quán)是高校在法律上享有的，既然是法律上享有的，也意味著高校辦學(xué)自主權(quán)之于高校是必需的。

根據(jù)以上分析，可以認(rèn)為高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)是指為了更好地發(fā)揮高等學(xué)校的功能，高等學(xué)校所必需享有的保障其能夠獨(dú)立自主的處理學(xué)校各項(xiàng)教學(xué)、科研、社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的一種權(quán)力（權(quán)利）。高校辦學(xué)自主權(quán)既然定位為是高校必需享有的一種權(quán)力（權(quán)利），那么就需要對高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵進(jìn)行進(jìn)一步的分析。本文就高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵及其實(shí)踐意蘊(yùn)作簡要探討，即高校辦學(xué)自主權(quán)是一種什么樣的權(quán)力（權(quán)利），以便從理論上更好地理解和把握這種必需的權(quán)力（權(quán)利），從實(shí)踐上更好地落實(shí)這種必需的權(quán)力（權(quán)利）。

一、高校辦學(xué)自主權(quán)的相對性和有限性

從高等學(xué)校這個(gè)組織存在的內(nèi)在邏輯和發(fā)展規(guī)律出發(fā)，可以認(rèn)為高等學(xué)校必需享有相應(yīng)的辦學(xué)自主權(quán)，但是高校辦學(xué)自主權(quán)雖然是高校必需享有的權(quán)力（利），同時(shí)也應(yīng)該是一項(xiàng)相對的和有限的權(quán)力（利）。也就是說，高等學(xué)校自主辦學(xué)雖是實(shí)現(xiàn)其自身使命的必然要求，卻也并不是無限的、不受任何制約的。

（一）高校辦學(xué)自主權(quán)相對于政府的必要控制而言，具有有限性

政府是對全社會(huì)各方面的活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)與控制的機(jī)構(gòu)，作為社會(huì)組成部分的高等教育，不可能擺脫政府的控制而追求絕對的自主權(quán)。在辦學(xué)上強(qiáng)調(diào)絕對的自主權(quán)是不利的。西歐各大學(xué)最終從中世紀(jì)時(shí)期完全與社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)相脫離，完全自治的“象牙塔”中走出來，由政府實(shí)行必要的控制便是例證。政府對辦學(xué)的控制是必要的還體現(xiàn)在：政府往往根據(jù)整個(gè)社會(huì)發(fā)展的利益與需要，根據(jù)社會(huì)可能提供的條件，制定高等教育發(fā)展的方針政策，指導(dǎo)高等學(xué)校的辦學(xué)方向；高等教育與社會(huì)其他部分的協(xié)調(diào)平衡，需要經(jīng)由政府的調(diào)控而得以實(shí)現(xiàn)；社會(huì)對高等教育的許多要求，也要通過政府予以表達(dá)。[3]因此，高校辦學(xué)自主權(quán)離不開政府的必要控制。

（二）高校辦學(xué)自主權(quán)相對于多元控制而言，具有有限性

雖然高等教育有其內(nèi)在的客觀規(guī)律，有其獨(dú)立性的一面，但隨著大學(xué)越來越成為現(xiàn)代社會(huì)的中心，高等教育與社會(huì)各方面的聯(lián)系越來越密切，社會(huì)參與、影響高等教育辦學(xué)的因素越來越多，從而形成了對大學(xué)的“多元控制”。學(xué)術(shù)自身的特點(diǎn)決定了高校必須擁有辦學(xué)自主權(quán)，但教育的社會(huì)性也決定了任何時(shí)代的大學(xué)自治都不是絕對的，而是相對于他律的，是有限的自治。從世界范圍來看，任何國家的高等教育系統(tǒng)都主要受到三種因素影響，即政府權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)威和市場；在政府、學(xué)術(shù)和市場三者相互作用下，高等教育系統(tǒng)處于不斷運(yùn)動(dòng)變化中。[4]例如，中世紀(jì)大學(xué)要面臨教權(quán)的挑戰(zhàn)，民族國家時(shí)期的大學(xué)要接受來自政府權(quán)力的管理和約束，而當(dāng)代大學(xué)涉及到多元利益主體，更要面對以政府為主導(dǎo)的多元影響和控制。大學(xué)已經(jīng)是社會(huì)中心力量之一，不再生存于社會(huì)邊緣，它受到政府和社會(huì)的干涉隨之也就加大，因此，今日大學(xué)的自治實(shí)際上應(yīng)該是政府、社會(huì)、市場和學(xué)術(shù)力量之間的有機(jī)平衡。應(yīng)該看到，自主權(quán)的概念是一個(gè)相對的概念，確切地說，它是一個(gè)相對于制衡權(quán)的概念，沒有自主權(quán)的競爭是一種無活力的競爭，而在沒有制衡只有自主條件下的競爭則是一種無序的競爭。[5]影響大學(xué)發(fā)展的力量從來不是唯一的，而單一力量對大學(xué)的極端控制都必然妨害大學(xué)的發(fā)展這一點(diǎn)早已為歷史所證明，因此不僅不應(yīng)有極端的政府控制或是完全的市場主導(dǎo)，也不應(yīng)該出現(xiàn)絕對的自治，大學(xué)的健康發(fā)展一定是經(jīng)過多種力量的博弈平衡的結(jié)果。對自主權(quán)的過度追求必然導(dǎo)致權(quán)力的失衡，因此各高校應(yīng)該理性認(rèn)識和把握高校自主權(quán)的有限性，充分發(fā)揮辦學(xué)自主權(quán)的功效，而不是一味盲目地要求擴(kuò)權(quán)。

（三）高校辦學(xué)自主權(quán)的有限性還表現(xiàn)為它的歷史性和文化性

世界高等教育發(fā)展史表明，高校自主權(quán)的多少、性質(zhì)是與時(shí)代、政治體制、文化傳統(tǒng)的發(fā)展相互適應(yīng)、不可分離的。例如，古希臘學(xué)園洋溢著的原始的學(xué)術(shù)自由精神與其所推行的民主政治制度密切相關(guān)；中世紀(jì)大學(xué)具有居住權(quán)、司法自治權(quán)、罷課權(quán)、免稅權(quán)等多項(xiàng)自治權(quán)利，但前提是學(xué)習(xí)和研究不可超越教會(huì)規(guī)定的內(nèi)容并與教會(huì)的需求相一致；19世紀(jì)初創(chuàng)建的柏林大學(xué)和19世紀(jì)末興起的美國贈(zèng)地學(xué)院則是各自結(jié)合本民族特點(diǎn)和當(dāng)時(shí)國家長遠(yuǎn)發(fā)展的需要對大學(xué)職能進(jìn)行創(chuàng)新與發(fā)展；美國、德國是聯(lián)邦制國家，高等學(xué)校自治權(quán)由州法律進(jìn)行規(guī)定，而法國是中央集權(quán)國家，高等學(xué)校自治權(quán)由中央統(tǒng)一規(guī)定；英國歷來有自治的傳統(tǒng)，大學(xué)撥款委員會(huì)就是這種文化在制度上的反映。可以看出，世界各國的大學(xué)自治權(quán)因其國情、政體、民族特點(diǎn)及文化傳統(tǒng)不同而表現(xiàn)形式各異，內(nèi)容也有所不同。[6]相應(yīng)的，落實(shí)和擴(kuò)大我國高校辦學(xué)自主權(quán)，也應(yīng)充分考慮我國具體的國情、政體和歷史文化傳統(tǒng)，不能照抄照搬西方大學(xué)的模式，可以借鑒但不能將西方大學(xué)自治權(quán)與我國高校辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)行簡單比較和對照。

二、高校辦學(xué)自主權(quán)從法律性質(zhì)上說是一種公、私復(fù)合權(quán)力（利）

從語義上說，“權(quán)”有多種意思，此處可以作為權(quán)力或權(quán)利解。權(quán)力和權(quán)利是最基本的法現(xiàn)象，而且高校辦學(xué)自主權(quán)既然定位為高校必需享有的一種權(quán)力（權(quán)利），那么只有通過法律賦權(quán)，高校辦學(xué)自主權(quán)才能具有合理性和合法性。因此，需要對高校辦學(xué)自主權(quán)的法律性質(zhì)進(jìn)行分析。

高校辦學(xué)自主權(quán)的法律性質(zhì)是指這種自主權(quán)在法律上公、私屬性的界定。近年來，圍繞我國高校辦學(xué)自主權(quán)的法律性質(zhì)可謂眾說紛紜，大體可以歸納為公權(quán)力說、私權(quán)利說和復(fù)合權(quán)力（利）說三類觀點(diǎn)。公權(quán)力說把高校自主權(quán)看成是權(quán)力，私權(quán)利說把它看成是權(quán)利，而復(fù)合權(quán)力（利）說則把它看成兩者兼而有之。首先明晰兩個(gè)基本概念：權(quán)利（right）與權(quán)力（power）。權(quán)利與權(quán)力是法理上的基本概念。法理學(xué)家呂世倫認(rèn)為：“權(quán)利是指特定主體（主要是個(gè)體）為實(shí)現(xiàn)一定的利益，依法直接擁有或依法為他人設(shè)定的做一定行為或不做一定行為的可能性。它強(qiáng)調(diào)獨(dú)立主體之間平等互利，要求權(quán)力必須秉持公正的立場予以確認(rèn)與保護(hù)，而不得隨意干涉和損害。與權(quán)利不同，權(quán)力的基本寓意是表達(dá)出命令人與受命人之間的關(guān)系，即特定人向其管轄下的他人或不特定多數(shù)人乃至管轄下的全體人實(shí)行的自上而下的強(qiáng)迫力量。它可能是合法的、甚至是合理的，但也可能是非法的、不合理的?！盵7]可以看出，權(quán)利具有自主性和不受干涉性，權(quán)利的主體可以依法自主地作為或不作為，不受其他力量的隨意干涉和損害；權(quán)力則具有非對稱性和強(qiáng)制性，權(quán)力指向的雙方（命令人和受命人）處于命令和服從的不對等狀態(tài)，受命人如果不按命令人的意志行事，將要承擔(dān)某種后果或受到制裁。根據(jù)權(quán)力和權(quán)利的區(qū)別可以看出，將高校辦學(xué)自主權(quán)定位為權(quán)力或是權(quán)利，將對高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)具有很大影響。如果從法源來看，高校辦學(xué)自主權(quán)既具有公權(quán)力的特征，也具有私權(quán)利的特征，應(yīng)該是一種公、私復(fù)合權(quán)力（利）。

（一）高校辦學(xué)自主權(quán)具有公權(quán)力的特征

首先，高等學(xué)校通過公務(wù)分權(quán)以及政府委辦事務(wù)等形式獲得了一系列特定的公權(quán)力。[8]這種特定的公權(quán)力的法源是國家教育權(quán)。國家教育權(quán)起源于東西方古代貴族官學(xué)，發(fā)展至近現(xiàn)代社會(huì)。在各國資本主義工商業(yè)興起和教育國家化進(jìn)程中，人類教育活動(dòng)開始突破少數(shù)特權(quán)階層壟斷局面，教育事業(yè)迅速發(fā)展，受教育權(quán)成為公民權(quán)利的重要內(nèi)容，而教育權(quán)成為國家保障公民權(quán)利的重要手段之一，在各國經(jīng)由憲法、法律等途徑而取得公權(quán)力的地位。后來，在各國政府推進(jìn)自身職能轉(zhuǎn)變和管理模式改革的過程中，為了提高辦學(xué)效率和克服官僚主義，同時(shí)也是為了充分尊重高校在學(xué)術(shù)事務(wù)領(lǐng)域的權(quán)威，國家教育權(quán)中與高校有關(guān)的某些權(quán)力逐漸被政府轉(zhuǎn)移、委托給高校，成為高校自主權(quán)的重要組成部分。比如根據(jù)我國法律規(guī)定，高等學(xué)校對受教育者有進(jìn)行學(xué)籍管理等權(quán)力，有代表國家對受教育者頒布相應(yīng)的學(xué)歷證書、學(xué)位證書的職責(zé)。高校有權(quán)決定是否頒發(fā)學(xué)位證、畢業(yè)證，有權(quán)要求入學(xué)轉(zhuǎn)系必須交納一定的費(fèi)用，等等。高校依據(jù)法律規(guī)定代表國家具體行使教育職能，因此高校辦學(xué)自主權(quán)主要是“教育權(quán)”，而教育權(quán)是國家公權(quán)的一種，因而高校辦學(xué)自主權(quán)具有公權(quán)力的特征，這是高等學(xué)校通過公務(wù)分權(quán)以及政府委辦事務(wù)等形式獲得的一系列特定的公權(quán)力。

（二）高校辦學(xué)自主權(quán)具有私權(quán)利的特征

高校辦學(xué)自主權(quán)具有私權(quán)利特征的法源是學(xué)術(shù)自主權(quán)。盧梭認(rèn)為，國家權(quán)力的產(chǎn)生在于全體社會(huì)成員的合意（契約），即全體社會(huì)成員賦予了國家管理社會(huì)的權(quán)力，沒有全體社會(huì)成員的授權(quán)就沒有國家權(quán)力的存在。社會(huì)成員的權(quán)利是本源的、第一位的，而國家（機(jī)關(guān)）的權(quán)力則是派生的，第二位的。為了實(shí)現(xiàn)自我，人們不得不授予國家一部分權(quán)利以維護(hù)人與人之間的關(guān)系，從而達(dá)到全體社會(huì)成員的和諧發(fā)展。但是，社會(huì)成員并沒有將個(gè)人所有的權(quán)利完全出讓給國家，其出讓的范圍僅限于法律明確規(guī)定之事項(xiàng)。因而，社會(huì)成員仍保留著通過其他形式實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的權(quán)利，這一權(quán)利就包括了組建特定形式的社會(huì)自治組織以滿足自我管理、自我需要的活動(dòng)。[9]西方中世紀(jì)大學(xué)的學(xué)術(shù)自主權(quán)就是大學(xué)行會(huì)組織保留的一種私權(quán)利。肇始于西方中世紀(jì)大學(xué)的行會(huì)組織及其利益訴求，本源是一種私權(quán)利，后由學(xué)者個(gè)人的學(xué)術(shù)自由訴求向機(jī)構(gòu)的學(xué)術(shù)自治訴求擴(kuò)展，歷經(jīng)幾個(gè)世紀(jì)，經(jīng)由詔令、特許狀、法院判例等途徑而獲得法律地位，法國、德國、美國的相關(guān)法制過程最為典型。[10]學(xué)術(shù)自主權(quán)彰顯了大學(xué)的本質(zhì)屬性，正所謂“大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的核心是學(xué)術(shù)的自主權(quán)，離開學(xué)術(shù)談大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)沒有任何意義”[11]。因此，從學(xué)術(shù)自主權(quán)的法源和價(jià)值來看，高校辦學(xué)自主權(quán)具有私權(quán)利的特征。

在研究高校辦學(xué)自主權(quán)時(shí)，不能只強(qiáng)調(diào)高校對國家教育權(quán)的履行，卻忽略了科研與社會(huì)服務(wù)功能也是高校自主權(quán)的一部分，而高校在市場經(jīng)濟(jì)條件下的科研自主權(quán)與社會(huì)服務(wù)自主權(quán)雖然應(yīng)具有公益性，但是事實(shí)上也已具有私權(quán)利的特征。例如我國高等教育體制簡政放權(quán)的改革進(jìn)程中，由于擴(kuò)大了高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，高等學(xué)校在執(zhí)行國家的政策、法令、計(jì)劃的前提下，有權(quán)與外單位合作，聯(lián)合辦學(xué)，建立教學(xué)、科研、生產(chǎn)聯(lián)合體；有權(quán)與國外辦學(xué)機(jī)構(gòu)合作辦學(xué)；有權(quán)向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)；有權(quán)聘任和管理教師；積極倡導(dǎo)行業(yè)部門、地方政府及企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)與高等學(xué)校之間的聯(lián)合辦學(xué)；在經(jīng)費(fèi)籌措上，除了國家財(cái)政撥款外，可以接受捐款、投資、可以向金融機(jī)構(gòu)貸款、提供有償服務(wù)等。[12]在新的體制下出現(xiàn)的種種關(guān)系中，高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)明顯的表現(xiàn)出具有私權(quán)利的特征。