重大事項決定權再思考

紀榮榮

今后地方人大常委會在決定權方面最需要努力的就是嚴格依法履行憲法法律所明確賦予的職權，敢于并善于運用這些權力。

長期以來，地方人大及其常委會重大事項決定權的行使受到各方面廣泛關注，針對社會上一些同志認為這項重要職權行使不夠到位問題，許多專家學者和人大工作者進行了廣泛而深入地研究探討，提出不少有價值的意見和建議，這對于推動人大重大事項決定權行使具有重要價值。筆者通過近年來參與地方重大事項決定權相關立法工作，對這方面問題有一些思考，現就有關問題提出一點看法，以期進一步推動重大事項決定權行使取得新進展。

一、什么是重大事項決定權

在人大及其常委會各項職權中，各方面對重大事項決定權的行使極為關注，從不同層面進行討論研究，推動了人大相關立法和工作實踐。但這方面的實踐似乎并不能令人滿意，形成人們期望與實踐的巨大反差。我認為在對重大事項決定權的認識上有些同志尚存在一些誤區，一方面，從法理上、從國家憲政體制設計上認為，憲法明確規定，國家一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域各方面工作的重大事項。地方組織法進一步規定，縣級以上的地方各級人大常委會“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。另一方面，基于憲法法律的規定，認為地方人大及其常委會行使決定權，是代表人民、代表國家的，是地方國家意志的體現，因此這就決定了地方人大及其常委會的決定權，是不可讓渡、不可放棄的，必須認真行使。大家深感實踐中地方人大常委會行使討論決定重大事項決定權不夠，許多應當由人大常委會討論決定的重大事項沒有經人大常委會討論決定。故對地方人大常委會行使重大事項決定權提出一些批評和意見，而且不少意見是取得共識的。這些討論無疑加深了對有關問題的認識，有的認識放在二十年前是對的，現在再談就不夠妥當了；還有的認識把決定權與重大事項決定權混為一談，這樣就很難討論出一致的意見。

如何看待這個問題，從現階段法治建設進程看，從憲法法律規定看，首先各方面必須在什么是重大事項決定權上取得共識，只有這個問題解決了，其他問題才有討論研究的可能。一般認為，地方人大及其常委會的重大事項決定權，是指地方各級人大及常委會依照法律法規規定的權限和程序，對本行政區域內各方面工作的重大事項作出決定或決議，并依靠國家強制力保證貫徹實施的一種重要職權。之所以明確提出重大事項決定權是地方各級人大及其常委會的重要職權，是從我國國體政體性質，以經典作家理論為指導得出的結論。首先，我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民，實質是人民決定國家的一切重大事項。其次，這一職權最早是毛澤東同志提出來的，他指出：“人民政府的一切重要工作都應交人民代表會議討論，并作出決定。”[1]但明確把這項職權稱為“決定權”的是彭真同志。1980年4月18日，時任全國人大常委會委員長的彭真同志在各省、自治區、直轄市人大常委會負責同志第一次座談會上提出，地方人大常委會的職權主要有四條：“第一，制定、頒布地方性法規。第二，討論、決定本地區的政治、經濟、文化、教育、衛生、民政、民族工作的重大事項。還有權批準本地區‘國民經濟計劃和預算的部分變更（至于整個計劃、預算，決定權屬于人民代表大會）。第三，人事任免。第四，監督本級政府和法院、檢察院的工作。”[2]這也是地方組織法規定地方人大常委會行使職權的幾個主要方面。通常人們把地方人大及其常委會職權歸納為四大類：即立法權、決定權、任免權和監督權，出處也就在這里。

這里要分析20世紀80年代各方面廣泛討論重大事項決定權并開展相關地方立法的時代背景。此前，1979年7月1日五屆全國人大二次會議通過關于修正憲法若干規定的決議和地方組織法，規定縣和縣以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會。根據地方組織法規定的要求，縣級以上的地方人大設立常委會，但對于人大常委會如何開展工作各地沒有經驗，故1980年召開各省、自治區、直轄市人大常委會負責同志座談會進行部署很有必要，這對于指導地方人大常委會工作開展很有益處。會議將地方組織法第二十八條列舉的人大常委會的11項職權作了歸納，主要是四項，以突出重點。從四權劃分來看，這里決定權所涉及的重大事項僅指人大常委會職權中除立法、監督、人事任免事項以外的其他重大事項。這應當是指狹義上的重大事項。但在長期人大實踐中，我們不少同志說到重大事項決定權，往往是從廣義的范圍上討論重大事項的。各地的地方立法中一般也是從廣義上來定義重大事項的。規定重大事項為本行政區域內經濟、政治、文化、社會、生態文明建設中帶有根本性、全局性，關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大事項。這其實就是現行地方組織法第四十四條相關規定的另一種表述。這種定性表述中的重大事項，包括了人大常委會所決定的各方面的重大事項，這不是從四權劃分方面來規定的，而是從履行職權方面歸納的，因此，廣義的重大事項既包括立法方面的事項，也包括監督方面的事項，還包括人事任免方面的事項，當然更包括重大事項決定權行使方面的事項。無論是從當時地方組織法第二十八條規定上看，還是從語義上分析，重大事項決定權的事項范圍確實是很大的，內容也是很豐富的，給人以無限遐想的空間，引眾多有識之士在這方面研究討論。特別是在20世紀80年代，甚至90年代，國家法制很不健全，不少方面尚無法律規范的情況下，本行政區域內的政治、經濟、文化、教育、衛生、民政、民族等工作的重大事項，確有很多是可以由本級人大常委會討論決定的。但隨著社會主義法制的不斷健全，這種狀況有了一定變化。

嚴格地說，在人大工作實踐中，沒有哪個概念比重大事項這個概念更復雜、更混亂，重大事項的內涵也隨著時代的變化在變化。正因為此，我們有必要基本統一對重大事項概念的認識，我們所要討論研究的重大事項，是指地方人大常委會職權中除立法權、監督權、人事任免權以外的依法應由人大常委會決定的重大事項。當然，也有的專家學者并不認同這種觀點，認為人大常委會四權之間的關系，“不是對等和孤立的關系，而是你中有我、我中有你、相互聯系、配合行使的關系。保證憲法和法律的有效實施，計劃、預算的變更、調整，撤銷不適當的規范性文件，都是地方政治、經濟生活中的重大事項，人大常委會就這些重大事項作出決定，既是行使決定權，也是進行經濟監督和法律監督，是兩權的配合行使”[3]。這種認識是值得商榷的，從地方組織法的立法原意看，對地方人大常委會職權進行列舉式規定，各項職權是相對獨立的，不應當存在交叉和重疊，各種職權的邊界是清楚的。從立法技術上要求，也應當這么考慮。因此，根據地方組織法相關規定，人大常委會重大事項決定權所涉及的重大事項是指立法權、監督權、人事任免權以外的重大事項。

二、重大事項決定權行使到底有多大的空間

實踐中，不少同志常常會說，人大及其常委會重大事項決定權行使不到位，甚至還舉出一些事項，認為這些事項應屬于重大事項范疇。我認為這些認識有些偏頗，因為這大多是在廣義的范圍內討論研究重大事項這個概念的，在很大程度上反映了不少地方人大常委會整體職權行使還不夠到位，所涉及的基本不屬于狹義上的人大常委會討論決定的重大事項。這些問題不是研究推進人大常委會重大事項決定權行使所能解決的，而是研究進一步堅持和完善人民代表大會制度所要考慮的。在此，我認為研究重大事項決定權，首先要明確具體的重大事項，而且這些重大事項確實又屬于地方組織法所規范的重大事項范疇內的事項，根據現行的地方組織法，第四十三條規定省、自治區、直轄市，設區的市的人大常委會立法權；第四十四條規定縣級以上的地方各級人大常委會職權，共14項，其中第四項是重大事項決定權。從地方組織法規定來說，我們討論的重大事項決定權就應當是除地方組織法第四十三條立法權、第四十四條其他13項職權以外的重大事項決定權。也就是要對重大事項的范圍有一個大的界定，大家在同一個概念下進行討論研究。而不宜泛泛而談，將重大事項決定權與其他職權混為一談。要具體提出有針對性的、可操作的思路，進行一些實證研究。從一些專家學者的認識看，涉及的問題大多是法律實踐問題，比如大家關注的財政預算安排、資金使用，重大建設項目的立項和建設，行政區劃調整的方案等事項，這都有專門的法律作出明確規定，如預算法、監督法、城鄉規劃法等。從人大及其常委會四項權能來看，這些也是不屬于重大事項決定權范疇的重大事項。比如早年廣為引用的人大常委會行使重大事項決定權的成功事例，即武漢市七屆人大常委會第四十次會議通過《關于批準追加1987年能源交通基金支出預算的決定》[4]。現在看來，這也不能算是典型的重大事項決定權范疇的事項。

如果我們想就重大事項決定權達成一些共識，只能從狹義的角度來研究重大事項。

我個人認為，隨著社會主義民主法治不斷走向深入，地方各級人大常委會職權法治化、制度化水平不斷提高，狹義的重大事項決定權行使的空間會越來越明確，越來越法定化。早年一些權力主體不甚明確的重大事項，隨著法治的完善，這些重大事項逐步成為行政權、司法權決定的事項。我大體梳理了一下全國28個省、市、自治區人大常委會制定的討論決定重大事項的地方性法規，這些法規大多把人大常委會討論決定的重大事項分為兩類：一類是決定的事項，一類是討論的事項。我重點分析有實質意義的前一類決定的事項，在現有地方立法中一般將這一類事項規定為15項左右，大體包括：（1）保證憲法、法律、行政法規和全國人民代表大會及其常務委員會、省人民代表大會及其常務委員會的決議、決定遵守和執行的重大措施。（2）設區的市、縣（市、區）人民代表大會代表名額和常務委員會組成人員名額的確定。（3）推進依法治省，加強社會主義民主法治建設的重大決策和部署。（4）維護公共安全和社會穩定的重大措施。（5）本行政區域內教育、科學、文化、衛生、人口、環境和資源、民政、民族等方面的重大改革方案和措施。（6）國民經濟和社會發展五年規劃調整方案，國民經濟和社會發展計劃、預算的部分調整方案，以及上一年度決算。（7）重大民生工程的安排。（8）省人民檢察院檢察長因不同意檢察委員會多數人的意見而報請決定的重大案件或者其他重大問題。（9）在本級人民代表大會閉會期間對省人民代表大會代表進行逮捕或者刑事審判以及采取法律規定的其他限制人身自由的措施。（10）授予或者撤銷地方榮譽稱號。（11）省人民政府依法行政、建設法治政府的有關重大事項。（12）省高級人民法院、省人民檢察院公正司法的有關重大事項。（13）“一府兩院”認為需要報告的其他重大事項。（14）組織特定問題調查委員會。（15）法律、法規規定或者省人大常委會認為需要討論、決定的其他重大事項。其中最后一項為兜底性條款。這是地方相關立法中對重大事項羅列算是比較周全的。但認真研究這些事項，有幾個屬于嚴格意義上的重大事項，或狹義上的重大事項呢？我個人認為，地方性法規關于重大事項的列舉基本上是現行地方組織法第四十四條列舉的人大常委會職權的照抄或文字擴展后的同義反復，同時增加了有關法律的規定，如第二項是選舉法第十一條、地方組織法第四十一條規定的；第八項是檢察院組織法第三條第二款規定的；第九項是代表法第三十二條規定的；第十四項是地方組織法第五十二條規定的。因此，相關立法針對性、可操作不強，地方人大常委會行使重大事項決定權難以取得突破性進展。

長期以來，各方面都非常關注人民代表大會制度建設，對人大常委會重大事項決定權的行使尤為關注，因為在人大常委會的四權中，決定權是內容最豐富的，相比立法權、監督權和人事任免權，似乎決定權能夠作為的空間還很大。大家感覺在目前體制下，立法、監督、人事任免方面難有作為，更多地想在決定權方面探索出一條新路來。已有的渠道暢通難實現，就另辟蹊徑，走出新的路子。這種努力是否可取，還需要進一步研究探索。通過長期人大工作實踐，我想，推進人大常委會重大事項決定權的行使，進而推進人民代表大會制度的健全和完善，現階段需要重點在以下幾個方面作出艱苦的努力。

一是進一步研究探索重大事項決定權行使的實現形式。地方組織法第四十四條第四項規定了重大事項由人大常委會討論、決定。這里有討論的重大事項，有決定的重大事項，如何把握，還是應當在法律規定的范圍內開展活動。憲法明確規定，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。根據憲法規定，人大常委會討論決定重大事項，應當依照法律規定進行。從代議制民主和我國憲法對國家權力劃分一般規律看，國家一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大。我國實行的是人民代表大會制度，雖然不是西方國家的三權分立制度，但國家權力中的行政權、司法權又是依法由專門的國家機關行使。正如習近平總書記指出：“我們要按照憲法確立的民主集中制原則、國家政權體制和活動原則，實行人民代表大會統一行使國家權力，實行決策權、執行權、監督權既有合理分工又有相互協調，保證國家機關有效組織各項事業。”[5]隨著社會主義法治進程的推進，法律體系日臻健全，行政、司法等各方面立法不斷完善，國家各項權力的行使越來越規范，行使權力的主體越來越明確。如1989年制定的城市規劃法第二十一條中規定：“城市人民政府和縣級人民政府在向上級人民政府報請審批城市總體規劃前，須經同級人民代表大會或者常務委員會審查同意。”2007年制定的取代城市規劃法的城鄉規劃法第十六條規定：“省、自治區人民政府組織編制的省域城鎮體系規劃，城市、縣人民政府組織編制的總體規劃，在報上一級人民政府審批前，應當先經本級人民代表大會常務委員會審議，常務委員會組成人員的審議意見交由本級人民政府研究處理。”由原來的決定權改為提出意見權。在這種大背景下，人大常委會如何行使討論決定重大事項決定權，一是根據憲法法律明確規定行使，將法定的重大事項決定權行使好、行使到位；二是根據憲法法律規定精神以及法理，對應當由人大常委會行使的重大事項進行積極研究探索，這方面的工作還需要進行創新，體現出各級人大的智慧。如有的地方規定與國外建立友好關系作為重大事項，按照國家有關規定，與國外建立友好關系由政府提出意見，報國家有關部門批準決定。但是，盡管是這種管理模式，在國家有關部門批準后，由人大常委會作一個正式決定再予以明確也是可行的，反映出地方國家權力機關對此事的重視和關注，也有利于與國外友好關系的開展。還有如關于主體功能區規劃、區域發展總體規劃、新型城鎮化規劃實施的重大措施；全局性重大民生工程的安排；創新社會治理體系、提高社會治理能力建設、維護社會和諧穩定的重大措施等。這方面拓展討論決定重大事項范圍還是有一定空間的。

二是根據現行憲法法律規定，依法履行各項職責。現行憲法法律涉及人大常委會職權行使的規范是很多的，如專門規范人大工作的地方組織法、立法法、選舉法、代表法、監督法等，也有相關法律涉及人大職權的預算法、審計法、行政處罰法、城鄉規劃法、環保法等。當然，這更多涉及的是廣義的重大事項，而各方面比較關注、討論的也大多是這些重大事項。如憲法、地方組織法明確規定：縣級以上的地方各級人大審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告。地方組織法、監督法規定：縣級以上的地方人大常委會根據本級人民政府的建議，決定對本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算的部分變更。監督法還對計劃、預算調整的程序作了進一步規定。在實踐中，人們對財政資金使用、國民經濟和社會發展重大建設項目非常關注，認為這應當作為重大事項決定范疇，從法律上說這確實是由人大決定的重大事項，但具體如何決定法律已有明確規定。

實踐中大家意見較多的是有的地方財政資金使用不嚴格依照預算，資金調整有些隨意，該報告的不報告，該經過人大常委會批準的未經過批準，這方面工作確實需要改進。從宏觀角度看，這屬于人大監督權范圍的事項。憲法、法律規定的人大及其常委會的權力是很大的，但大家深感人大及其常委會真正做到依法履職還有一段艱苦的路要走。比如大家關注的不少重大事項，有的屬于人大常委會監督權行使的事項，監督法規定的七種監督方式，普遍運用的只有三種，其他的監督方式很少用。不僅如此，不少地方還置監督法明確規定的“詢問和質詢”監督方式于不用，創新運用所謂“專題詢問”這種監督法未曾規定的監督方式。法定的監督方式不積極實踐，尚運用很不到位，探索新的且監督力度更弱的監督形式，其效果也就可想而知了。我深感，現在的主要問題是憲法法律實施很不夠的問題，能夠將憲法法律明確規定的人大常委會重大事項決定權行使好就很不容易了。今后地方人大常委會在決定權方面最需要努力的就是嚴格依法履行憲法法律所明確賦予的職權，敢于并善于運用這些權力。

三是充分發揮人民代表大會職能作用，切實履行好法定職權。在實踐中，不少同志討論關注比較多的是一些重大建設項目和一些大額財政資金支出方面的問題，有的認為一些重大建設項目和一些大額財政資金支出難以知曉，也有的認為項目和資金支出變動沒有章法，比較隨意。我們認為，對這些問題的規范，法律是有嚴格規定的，相關法律要求還是比較嚴的。如監督法第十七條規定，國民經濟和社會發展計劃、預算經人大會議批準后，在執行過程中需要作部分調整的，政府應當將調整方案提請本級人大常委會審查和批準。嚴格控制不同預算科目之間的資金調整。預算安排的農業、教育、科技、文化、衛生、社會保障等資金需要調減的，政府應當報請本級人大常委會審查和批準。第二十一條規定，國民經濟和社會發展五年規劃經人大會議批準后，在實施的中期階段，政府應當將規劃實施情況的中期評估報告提請本級人大常委會審議。規劃經中期評估需要調整的，政府應當將調整方案提請本級人大常委會審查和批準。調研中我們發現不少地方反映的重大項目和資金支出的問題，進一步深究后發現，這些項目和財政資金支出在年初本級人大會議批準的國民經濟和社會發展計劃、預算中都有具體或原則涉及，問題是代表大會期間會期短、任務重，對計劃、預算來不及進行深入細致審議就批準了相關報告，在以后的計劃、預算實施中，社會上可能會出現對有的項目、財政資金支出提出問題。根據憲法法律規定，縣級以上的地方人大常委會是本級人民代表大會的常設機關，對本級人民代表大會負責并報告工作。人民代表大會批準的各項報告等具有更高的法律效力，本級人大常委會應當遵守和執行。為了解決這方面問題，以及更好地行使好人大決定權，應當加強人大代表在人民代表大會會議上對各類報告的審議力度，代表大會會期作適當延長，對提請會議審議的國民經濟和社會發展計劃草案要盡可能細化、具體化，對預算草案要細化具體到項、目，并力爭做到在會議召開前盡可能早些將有關材料送代表研究熟悉，提高人大代表履職能力，克服對計劃、預算草案“內行看不明白，外行看不懂”的傾向，使人民代表大會的決定權行使更加到位，這樣就可以大大減少閉會期間出現對批準的計劃、預算中涉及的項目，提出由人大常委會行使重大事項決定權問題。從實踐中看，預算法規定比較嚴格、明確，人大會議批準的預算，非經法定程序，不得調整。現在涉及預算方面問題日益減少。但對于國民經濟和社會發展計劃，尚無專門的法律去規范，這方面存在的問題可能多些。人大常委會討論決定重大事項會涉及這方面的事項，各地可根據實際進行探索研究。

注釋：

[1]毛澤東：《為爭取國家財政經濟狀況的基本好轉而斗爭》，載《毛澤東選集》第5卷，第19頁。

[2]彭真：《關于地方人大常委會的工作》，載《中華人民共和國人民代表大會文獻資料匯編》（1949～1990），第581頁。

[3]劉政、程湘清著：《人民代表大會制度的理論和實踐》，中國民主法制出版社2003年版，第250～251頁。

[4]全國人大常委會辦公廳研究室編：《人民代表大會制度建設四十年》，中國民主法制出版社1991年版，第219頁。

[5]習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，載《人民日報》2013年12月5日。

（作者系安徽省人大常委會法工委副主任）