美國私營監獄的生意經

龔燦

8月18日，美國司法部宣布將逐步停止使用私營監獄。司法部作出這一決定的緣由是，聯邦監獄囚犯人數出現下降，而且與政府公共監獄相比，私營監獄的安全性和運作效率都更低。司法部此舉意味著美國聯邦監獄管理體系的重大轉折。不過這一決定目前只限于聯邦監獄，不會影響私營監獄企業與州政府的合作。

每天從每名囚犯身上賺17.47美元

根據美國司法部的統計，至2013年時有222萬成年人被關押在美國聯邦和州、縣監獄里，這一數字占全球監禁人數的25%，同時也意味著每110名美國成年人中就有1人被關押在監獄。如此龐大的囚犯數量對美國監獄系統也是巨大的考驗，于是私營監獄企業被引入進來。聯邦監獄局從1997年起與私營監獄合作，以簽訂合同的方式在私營監獄關押囚犯，目前聯邦監獄19.3萬囚犯中有22000人監禁在私營監獄。截至2013年，美國私營監獄關押囚犯人數為13.3萬，占美國監獄囚犯總數的8.4%。

其實美國早在北美13州的殖民時代，就已經有私營監獄的傳統，20世紀中期由于私營監獄引起不少弊端，各州政府重新掌握監獄經營管理權。到了80年代，由于對毒品犯罪打擊力度加大以及監禁處罰增多，美國監獄人口數量劇增，導致監獄過于擁擠且運營成本上升的問題日益嚴峻，建立私營監獄來節省政府開支、增加床位已成趨勢。過去承擔了公共監獄部門具體服務外包的私營企業看到了商機，轉而承包整個監獄的完整管理和運作。現代私營監獄應運而生。

1983年，美國首家私營監獄企業美國矯正公司（CCA）在田納西州納什維爾成立，一年后其在休斯敦開設了第一家私營懲教機構。憑借比公共監獄要低20%的運營成本，CCA如今已發展成為美國最大的私營監獄企業，掌管著65家懲教機構，擁有囚犯床位數超過9萬。另一家私營監獄企業巨頭是GEO集團，運行管理著57家懲教機構，可接納47000名囚犯。這兩家公司控制著美國75%的私營監獄市場，2015年兩家企業的營業收入達到363億美元。由于監獄產業火爆，CCA和GEO兩家企業的股票年化收益率高達15.57%和20.43%。

私營監獄企業是跟政府做生意，每多接收一名犯人就意味著多一筆收益。2012年，CCA每接收一名囚犯，每天就可以從政府手中獲得59.14美元補貼，去掉監獄運營成本和費用，CCA每天能從每名囚犯身上凈賺17.47美元。公益研究機構“為公眾利益（ITPI）”的報告指出，2015年CCA和GEO從每名囚犯身上獲得的利潤分別為3356美元和2135美元。CCA也曾在其年報中明確指出企業收入減少的風險在于犯人數目的減少：“經濟衰退讓政府的經費緊張，他們可能為了節省經費而提早釋放犯人，改判其他非牢獄刑罰，或將犯人從私營監獄撤回州政府或地方監獄。”為此，私營監獄熱衷招攬老年囚犯和病重囚犯入住，因為政府為這類囚犯支付的醫療保健費用要高于普通囚犯，這對私營監獄來說是利潤的增長點之一。

而且為了確保獲得足夠利潤，私營監獄企業在與聯邦政府或州政府簽訂合同時會提出若干附加條件，包括確保私營監獄床位至少達到80%的入住率，否則將會因空置的床位而向政府索求賠償。CCA與州政府簽訂合同時就要求新建監獄在三個月內的關押人數達到90%。弗吉尼亞州私營監獄企業簽訂協議要求監獄囚禁人數達到95%，俄克拉荷馬州的私營監獄則要求入住率達到98%，亞利桑那州更是要求100%滿員。這意味著，即使犯罪率下降，州政府也要保證私營監獄滿員。為獲得更大的盈利空間，CCA在協議中還規定，如果私營監獄資金周轉不靈，面臨破產，被迫將監獄賣出去時，政府要無條件購回監獄。

私營監獄企業已經形成一個龐大的產業鏈。從運送犯人、開設銀行賬戶、銷售處方藥、供應食物、提供醫療保健到洗衣、打電話、上網等各項服務，私營監獄都能從中找到商機。比如，囚犯發送電子郵件要收費，一分鐘5美分；從監獄音樂播放器上下載每首歌收費1.99美元；撥打電話和視頻通話的收費更高，一通長15分鐘的電話收費18.34美元，視頻聊天則是每分鐘收費1美元。付費電話公司GTL通過在美國各大監獄內采取用于阻斷手機信號的新技術，以此確保它的監獄業務不受影響，如此這般GTL每年能從監獄犯人身上賺取5億美元。監獄內的幾乎每項服務都要收費，私營監獄便與服務外包企業達成傭金分配協議。

花數百萬美元游說政客

在監獄人數迅速膨脹的上世紀八九十年代，監獄私有化對聯邦和州政府來說是個不錯的主意。監獄私有化的支持者認為，節約成本以及運作高效率是私營監獄比公共監獄優越的地方。但隨著私營監獄的不斷擴張，越來越多的研究發現，私營監獄并沒有降低成本，也沒有體現出高效率。美國公民自由聯盟2011年指出，私營監獄比公共監獄成本更高，暴力更頻繁，社會效益也更低。司法部的報告也指出，私營監獄根本不能提供相應水平的懲教服務，也不能大大節約成本，且無法提供相應的教育項目、心理輔導和職業培訓，原本這些服務的目的是為了減少累犯率、提高公眾安全。

對于私營監獄來說，盡可能多地留住囚犯是它們確保利潤的關鍵。由于司法赦免和減刑威脅到監獄盈利，私營監獄就花費數百萬美元來游說政府官員和政黨候選人，為了能夠讓犯罪嫌疑人或犯人刑期得到徹底執行，免除假釋的權利。同時私營監獄企業通過游說，推動議會通過相關法律，加大對非暴力犯罪的監禁比率。據《華盛頓郵報》報道，由CCA和GEO兩家最大私營監獄企業及其同行組成的行動委員會，從1989年開始為政黨候選人提供的資金超過1000萬美元，在游說方面的花費接近2500萬美元。美國國家研究所的報告指出，過去13年里，GEO向共和黨、民主黨以及獨立黨候選人捐贈600多萬美元。

同時，與私立監獄簽訂的高入住率協議，也讓州政府陷入被動。過去10年，科羅拉多州的犯罪率下降了三分之一，州監獄的囚犯數量也出現下降。然而由于州政府與私營監獄企業簽訂合同，州政府便將3000名囚犯送往CCA的監獄，而將州政府的公共監獄空置下來，但納稅人還在繼續納稅維護并未充分利用的州監獄。據估計，為確保私營監獄入住率，2013年州政府浪費了超過20億美元。

為了追求更多利潤，私營監獄企業會大幅削減相關經營成本，包括降低培訓成本、低薪聘用人員、降低安保水準以及削減醫療開支。CCA的財報顯示，扣除利潤，其每名囚犯每天41美元的運營費用中，有65%用來支付員工工資、福利及其他固定成本，只剩下35%用于支付囚犯的食品、醫療保健、戒毒康復和教育培訓等。這也導致私營監獄經常出現食品供應短缺或不健康、不能提供及時適當的醫療救治等許多被詬病的地方。

私營監獄為了最大限度逐利，低薪雇用低級員工，大量削減對囚犯的教育和培訓項目，這帶來的惡果是私營監獄內部囚犯間的暴力攻擊程度遠遠高出公共監獄。彭博社2013年的報告指出，私營監獄暴力程度比公共監獄高出3倍。

而更具災難性的后果是，40%的未成年犯人被囚禁在私營監獄中，一直飽受各種虐待。2009年曝光的“孩子換金錢”丑聞，揭露了私營監獄黑暗的一面。賓夕法尼亞州魯澤恩縣法院法官夏瓦瑞拉聯合同伴收受兩家私營監獄企業260萬美元的賄賂，作為回報，他們從2003年到2008年間先后把近3000名無辜的少年送進少年監獄，以增加囚犯數量。

近些年來，私營監獄曝露出來的問題越來越多，公眾的指責和批評也不斷加劇。美國司法部不得不正視私營監獄存在的弊端。其關于終止與私營監獄合作的決策，只限于聯邦監獄，而且可能會采取“現有合同到期后自動終止”的做法。當司法部的新政宣布之后，CCA和GEO這兩家私營監獄企業的股票出現暴跌，分別下跌了35%和40%。

轉向做移民與海關局的生意

但美國司法部的新政策不會改變的一個事實是，私營監獄企業仍能從移民和海關執法局（ICE）那里獲得不菲的利潤。CCA近幾年已經減少了對聯邦監獄局的依賴，目前他們與聯邦監獄局的業務只占其總業務的7%，比去年下降了4%。當前CCA最重要的業務合作對象是移民和海關執法局（ICE）以及司法部執法官局。GEO集團則是聯邦監獄局最主要的合作對象，聯邦監獄局的業務占其總業務的16%，因而這次司法部的新政對該公司的沖擊要大于CCA。現在，兩家公司都把移民和海關執法局當做它們業務增長的引擎。

9·11之后，非法移民拘留人數大幅增加。2009年，因違反移民法而進入聯邦監獄的人數量超過了暴力犯罪、武器犯罪和財產犯罪者數量的總和。如今移民和海關執法局每年關押至少40萬非法移民，拘留看守的費用超過20億美元，是2005年費用的3倍。2014年，將近三分之二的非法移民被關押在私營監獄企業經營的拘留中心，到2015年這一比例已增至72%。2013年，私營監獄企業與ICE達成拘留配額協議，保證每天被拘留的非法移民人數增加到34000人。

CCA和GEO兩家巨頭已占據10個最大的移民拘留中心的八強席位，企業利潤也因配額的實施而得到顯著增長。GEO集團在ICE移民拘留系統的份額從2010財年的15%上升到2014財年的25%，企業利潤從2007年的4184萬美元增長到1.43億美元，CCA的利潤也在2014年增長到1.95億美元。2014年12月，CCA在得州迪利市的家庭拘留中心開業，其與ICE簽訂了一份為期4年的合同，僅2015年這份合約就為CCA帶來2.447億美元的收入。這份合同也引來了許多爭議，目前聯邦政府正在與迪利市的拘留中心重新進行談判，ICE同意向CCA支付固定的費用，不管有多少人關押在那里。

為了獲得ICE的非法移民拘留配額，私營監獄企業也是不惜花大價錢進行游說。雖然私營監獄企業聲稱不在有關移民政策問題上展開游說，但事實上，從2008年到2014年間，CCA花費1056萬美元在移民拘留和移民改革問題上進行游說。這筆款項中的976萬美元，就是用來直接游說美國國土安全部的撥款小組委員會。自2010年以來，CCA將75%的游說資金用于游說該撥款小組委員會。不久前，CCA聘請美國司法部執法官局的前負責人希爾頓加入其董事會。GEO集團則在2011年至2014年間花費46萬美元，就非法移民和移民拘留問題展開游說。美聯社的報道稱，2005年私營監獄企業游說達到頂峰，使得ICE的財政撥款從2005年的35億美元迅速增加到2007 年的47 億美元。

專門關押非法移民的拘留中心也如其他的私營監獄一樣，因衛生設施不達標、醫療保健不到位、過度擁擠等，遭到不少指責和批評。

在美國司法部宣布不再與私營監獄合作后不久，ICE的一名官員表示司法部的決定不會影響其與私營拘留中心的合同。不過到8月29日，ICE的上級部門美國國土安全部的部長杰·約翰遜表示，國土安全部可能會跟隨美國司法部的步伐，終止與私營監獄的合作關系。這也意味著，對于CCA和GEO這樣的私營監獄企業來說，好日子將一去不復返了。