資源稅改革是綠色發展的引擎

◎ 李英鋒（河北省灤南縣工商行政管理局，唐山063500）

資源稅改革是綠色發展的引擎

◎ 李英鋒（河北省灤南縣工商行政管理局，唐山063500）

發展綠色經濟，離不開綠色稅制的支撐。作為我國綠色稅收制度建設的“重頭戲”， 7月1日，全面推進資源稅改革粉墨登場。向水資源征稅、全面清費立稅、全面按價格征稅、賦予地方部分稅權......改革釋放出的四大重要信號將撬動我國“綠色經濟”新動力。

7月1日起，我國的資源稅改革全面拉開序幕。資源稅改革是今年繼全面推行“營改增”后的又一項重大稅制改革，與落實國家“五位一體”總體布局和“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念緊密相關，對理順財稅關系、建設生態文明、節約資源、促進經濟科學協調可持續發展有著重要意義。

征收資源稅在全球已成通行做法

無論是發達國家還是發展中國家，對資源產品征稅已成為通行做法。資源稅在西方發達國家屬于綠色生態稅收，主要目的是保護資源的合理利用，減少環境污染。進入后工業社會，發達國家對資源的開發利用步入成熟階段，表現為許多國家普遍征收較高的資源稅。如日本和德國、法國等國家都對能源產品征收重稅。據測算，德國的燃油稅率（稅收占稅前價格的比率）在200%左右，英、法等國與德國持平。與歐洲和日本等國不同，美國、加拿大、澳大利亞等聯邦制國家能源稅負擔相對較輕。美國把資源稅列入生態稅，其中開采稅是對開采自然資源（主要是石油）征收的一種消費稅，目前已有38個州開征了此稅。開采稅收入僅占各州總收入的1% ～ 2%，但稅率卻相對較高。和西方發達國家不同，資源大國俄羅斯的資源稅征收情況較為復雜，俄羅斯于2001年進行了全面的稅制改革，建立了新的自然資源稅制系統。從2002年1月1日起以礦產資源開采稅替代了原先存在的3種稅費，即礦產資源開采使用費、礦物原料基地再生產提成和石油、凝析氣消費稅。能源重稅政策使日本和歐洲國家的能源利用效率遠遠走在了美國前面。

按各國通例，資源稅所涵蓋的資源，通常以自然資源為主，大致分成三大類別：金屬礦資源類，非金屬礦資源類，水、森林、草場、灘涂等資源類。我國的資源稅從無到有，從有到豐，政府的征收理念和征收范圍與世界各國漸趨一致。

我國的資源稅誕生于1984年，剛開始通過征繳基金的形式收取。鑒于當時的一些客觀原因，資源稅稅目只有煤炭、石油和天然氣三種，后來又擴大到對鐵礦石征稅。1994年，國務院頒行《資源稅征收暫行條例》，財政部還發布了資源稅實施細則，資源稅征繳開始有了法規依據，征繳范圍也進一步擴大至原油、天然氣、煤炭、鹽等7大類。同時，《資源稅征收暫行條例》明確了從量定額計征為征繳此稅的主要計算方法。從2010年起，我國開始陸續實施資源稅從價計征改革，分品目、分地區逐步推開。2010年6月率先在新疆開展原油、天然氣資源稅從價計征改革試點。2010年12月起推廣到其他西部地區。2011年11月起推廣到全國。2014年12月起在全國范圍實施煤炭資源稅從價計征改革。2015年5月起，比照煤炭稅改革原則和方法，在全國范圍實施稀土、鎢、鉬資源稅從價計征改革，并清理相關收費基金。

資源稅改革尚存難題

資源稅歷經多次重大調整，逐步形成了現有的制度框架，發揮了重要作用。但從實際情況來看，這一稅制還存在不少問題，還需“與時俱進”。

一者，資源稅費關系混淆，征收不規范。資源稅在設立之初是調節開發自然資源的單位因資源結構和開發條件的差異而形成的級差收入，而1994年稅改把征收范圍擴大到所有礦種的所有礦山，不管企業是否贏利都普遍征收，使資源稅不再是單純的調節級差收入，而是根據資源的所有權征收的補償收入。即資源稅的性質已有所改變，既具有原有的資源稅調節級差的性質，也具有“資源補償費”的性質。如此看來，在資源稅調節級差收入的作用因其“地方稅”的定位而被抵消的情況下，我國資源稅和資源補償費在性質和作用上已基本趨同。這種對具有相近性質和作用的稅和費，采取不同形式征收的做法，造成資源稅費關系的紊亂。同時，在資源稅費并存的局面下，稅和費由不同的部門征收，尤其是在收費上，各地管理不相一致，以資源稅名義征繳的“基金”及“補償費”之類到了地方可謂五花八門。征繳標準不統一，征繳對象不同一，征繳部門除了地方稅務，地方國土、礦山辦、煤炭辦、水利水政、林業漁業等機構，亦在不同程度行使征繳權力。任何涉及政府征稅的事，一旦多部門插手，大量滋生腐敗和亞腐敗乃必然現象。資源稅費征收缺乏規范性，還會導致各地資源企業的稅費負擔高低不同，無法在資源企業之間形成一個平等競爭的市場環境。

二者，包括煤炭、石油、天然氣等在內的資源稅費標準偏低，導致資源的使用成本相應較低，難以起到促進資源合理開發利用的作用，也不利于形成合理的資源要素價格形成機制。

三者，計稅依據缺乏彈性，不能合理有效調節資源收益。我國資源稅原來主要采取的是從量計征方法，對課征對象分別以噸或立方米為單位，征收固定的稅額，稅負與資源價格不掛鉤。這在一定程度上導致了資源浪費。

四者，征稅范圍偏窄，水資源、森林資源、草場資源等許多自然資源未納入征收范圍，沒有實現對全部資源的保護。

五者，稅制設計中沒有考慮資源利用和環境保護方面的問題，如回采率和資源開采后污染的處理等。另外還有稅權集中、不利于調動地方積極性的問題。一系列突出問題顯示，資源稅征收體制已經到了“不改不行”的程度。

而以“既要金山銀山，也要綠水青山”為主題的綠色發展理念和建設環境友好型、資源節約型社會的目標也對資源稅改革提出了迫切要求，在這種背景下，全面推進資源稅改革，成了黨的十八屆三中全會決定明確的一項重要改革任務，成了綠色稅收制度建設的一場“重頭戲”。從黨的十八屆三中全會提出資源稅改革，到今年5月財政部公布《關于全面推進資源稅改革的通知》，再到今年7月1日改革落地，用了不到三年的時間，這種速度，這種節奏，展現出了改革效率、決心和力度，向社會傳遞了信心和希望。

全面推進資源稅改革的重大意義

此番資源稅改革以實行從價計征，清理收費基金，試點開征水資源稅，進一步完善綠色稅收制度為重點，旨在理順資源稅費關系，建立規范公平、調控合理、征管高效的資源稅制度，有效發揮其組織收入、調控經濟、促進資源節約集約利用和生態環境保護的作用。改革呈現多個亮點。

亮點一：征收范圍較以往有所擴充。河北省已經開征水資源稅試點工作。而在其他一些省份，許多原先只征收礦產補償費的礦產資源，在此次改革中也列入資源稅征稅范圍。采取水資源費改稅方式，將地表水和地下水納入征稅范圍，實行從量定額計征，對高耗水行業、超計劃用水以及在地下水超采地區取用地下水，適當提高稅額標準，正常生產生活用水維持原有負擔水平不變。在總結經驗的基礎上，逐步擴大試點范圍，條件成熟后在全國推開。接下來會逐步將森林、草場、灘涂等其他自然資源納入征收范圍。

亮點二：征收方式雙項并存。本次資源稅改革并不是全部實行“從價計征”。“從量定額”和“從價計征”并存的方式，成為資源稅改革的一個亮點。對鐵礦、金礦、銅礦、鋁土礦等21種資源品目和未列舉名稱的其他金屬礦實行從價計征，計稅依據由原礦銷售量調整為原礦、精礦、氯化鈉初級產品或金錠的銷售額；對經營分散、多為現金交易且難以控管的黏土、砂石等資源，按照便利征管原則，仍實行從量定額計征。主流資源稅由“從量計征”到“從價計征”，依照企業銷售額來征稅，稅額將隨企業效益和市場行情而波動，使稅收和企業經營狀況掛鉤，在資源價格上漲時能增加稅收，價格低迷時又能為企業減負。

亮點三：全面清理收費基金。為解決企業稅費重疊問題，此次改革全面清理涉及礦產資源的收費基金，有利于降低企業負擔。改革將礦產資源補償費費率降為零，停止征收價格調節基金，進一步規范稅費關系，為企業改善生產經營、促進轉型升級創造良好的政策環境。

亮點四：以實際情況確定稅率，保障稅率合理化。首先由中央制定列舉名稱的資源品目的稅率浮動范圍，再由省級人民政府在規定的稅率幅度內，考慮本地區資源情況和企業自身情況，提出具體適用稅率。原則上對資源賦存條件好、價格高的資源多征稅，對條件差、價格低的資源少征稅，對開采難度大、成本高以及綜合利用的資源可給予減稅或免稅優惠政策。

亮點五：賦予地方稅收管理權。鑒于各地區存在資源條件、經濟發展水平差異，此次改革在不影響全國統一市場秩序前提下，賦予地方適當的稅政管理權。由各地省級人民政府按照改革前后“稅費平移”原則，根據資源稟賦、企業承受能力等因素，對應稅礦產品提出具體適用稅率建議或確定適用稅率，這樣就擴大了省級政府的稅權，更能因地制宜，精準施策，發揮地方政府主觀能動性，有效避免統一稅率造成企業結構性負擔增加，促進社會公平，促進當地經濟社會發展。

改革釋放了多重紅利：一是逐步理順政府與企業的分配關系，促進資源行業持續健康發展。二是進一步規范稅費關系。三是強化稅收調節機制，促進資源節約和高效利用。四是充分調動地方發展經濟和組織收入的積極性，能夠在“營改增”減稅的同時“加稅”，保持地方收入平衡，緩解地方財政壓力。五是能夠倒逼企業進行技術改造，增加環保投入，節約資源，提升資源利用率，進而推動一些高耗能高污染的產業轉型升級。六是統一規范稅制，為資源稅改革立法工作奠定良好基礎。

為保證資源稅改革落到實處，為保證改革紅利入袋，相關地方和部門一定要加強組織領導，明確責任，認真測算和上報資源稅稅率，全面嚴格清費砍費，積極探索總結試點經驗，加強輿論宣傳引導。同時，立法部門應該在改革的基礎上，加快資源稅征收立法進程，鞏固改革的經驗和成果，將征收目的、征收范圍、征收方式、征收標準、征收主體、征收責任、保障措施等內容用法律固定下來，從而做到依法征稅，依法建立科學資源稅制度，依法推動再改革，依法為綠色發展助力加油。