公民參與公共政策執行的政治邏輯與實現路徑

白現軍

摘要：公共政策與公民之間存在著無法分割的內在關聯，公民參與公共政策執行，既是公共政策發展的必然趨勢，也是民主政治的必然要求。公民參與公共政策執行往往呈現出正向、反向和零向三種基本向度。由于種種復雜的原因，當前我國公民參與公共政策執行還存在諸多問題和不足。為此，要注重通過塑造參與型政治文化、提升參與主體的素質能力、拓寬參與渠道、加大信息公開力度等措施，大力增強社會公眾對于公共政策執行內容及其合法性的認同和支持，進而不斷提高公共政策執行績效。

關鍵詞：公共政策；政策執行；公民參與；政治文化；信息公開

中圖分類號：D63-3文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）09-0022-04

公共政策是政府依據特定時期的目標，對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實過程中所制定的行為準則。[1]公共政策執行是指政策方案被采納以后，政策執行者通過一定的組織形式，運用各種政策資源，將已經制定好的政策內容轉化為現實結果的過程。公共政策執行在整個政策過程中發揮著實現公共政策目標、檢驗公共政策質量、推進后續政策完善等重要作用。無論是從理論層面還是實踐操作視角來看，公共政策與社會公眾之間都存在著無法分割的內在關聯。因此，公共政策執行也絕非政府部門的單邊行為，而是需要在社會公眾配合互動下共同完成的工作。公民參與不僅是一種政治行為，更是一種具有廣泛性、開放性、多元化的公共管理文化。參與主體不僅包括個體的公民，還包括民間組織、營利性組織、專業化服務性組織等非政府組織。當前，我國公民參與公共政策執行正在變得日益普遍。但總體而言，在社會轉型演進的大背景下，公民參與公共政策執行還存在諸多障礙，需要我們深化對相關問題的研究，以提升公民參與公共政策執行的深度和效度。

一、公民參與公共政策執行的政治邏輯

1公共政策執行主體由公民產生。公共政策執行主體掌握著政策實施的資源、手段和方法，是將政策貫徹于執行對象的實行者、組織者、管理者、責任者。根據我國相關法律和政治制度，毫無疑問，行政機關是公共政策執行的主要主體。除此之外，還包括國家和地方的司法機關以及被賦予執行權力的其他公共管理部門及其相關工作人員。不同于以美國為代表的西方國家所采用的“三權分立，互相制衡”的政治模式，中國在堅持社會主義道路的前提下，結合國情創制出人民代表大會制度作為我國的政權組織形式。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，并且以憲法形式固定下來。我國憲法明確規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。關于人民代表大會的產生方式，憲法明確規定全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。全國人民代表大會是最高國家權力機關；地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。根據憲法的條款內容，可以看出“公共政策執行主體歸根結底是由公民產生”的理論邏輯，這些條文也是現實政治實踐賴以持續合法運行的基本法律依據。

2公共政策執行對象即公民自身。不同層次的公共政策，其發生作用的范圍也自然不同，因而它所要影響、調節、控制的社會成員及其行為的范圍也不同。一般而言，由中央政府制定和推行的總政策和基本政策，其作用范圍幾乎涵蓋社會全體成員和所有社會事件與現象。而某些政府部門或地方政府的政策法規的客體可能只是某一階層、某一部門或某一區域的公眾以及在這些范圍和層面上出現的事件和現象。盡管公共政策的目標群體具有廣泛性和多樣性，但任何一項公共政策的實施必然會最終指向一部分社會個體、群體或者組織，他們受到政策的指導、制約或者改變，從而對相關群體的利益進行分配或調整。需要明確的是，公共政策的執行對象或目標群體是具有不同思想意識和強烈主觀能動性的社會個體，或者是由社會個體構成的社會群體或各類組織，他們會對公共政策做出各自不同的適應性反應。這種適應性反應既有可能是積極的配合參與，也有可能是消極的不予理睬甚至反對抵制。因此，公共政策的有效執行和目標實現，不是政策制定者和執行者一廂情愿的事情，而是與目標群體密切關聯，需要目標群體認同、接受和支持的雙邊行動。

3公共政策執行結果由公民承擔。美國政治學家戴維·伊斯頓認為，公共政策的本質是社會價值的權威性分配。此處所談的社會價值即社會利益，公共政策的形成過程，實際上是各種利益群體把自己的利益要求輸入到政策制定系統中，由政策制定主體依據自身利益需求，對復雜的利益關系進行調整的過程。公共政策同時也是一種彌補市場缺陷的重要制度安排，優質高效的公共政策必然是尊重公民意愿，把滿足社會共同需要、提供公共物品、維護公共秩序、增進公共利益作為出發點，更多地體現出追求社會公平正義與民主自由的政治理念和社會價值。公眾參與是公共政策的基石，公共政策的制定過程實際上也是公眾與公共權力之間進行互動的過程。處于市場化進程中的政府機構如果一味追求經濟利益和自我利益，把本應承擔的公共職能置于一旁而不顧，必然會造成公共資源的流失，讓公共政策淪落為少數人謀取私利的工具，并最終造成公共政策的“公共性”價值旁落。公共政策系因解決公共問題、增進公共利益而制定，“公共性”價值的落腳點是全體公民，他們承擔著政策質量優劣和執行成敗的最終后果。作為政治系統或公共權力機構協調和平衡公共利益的途徑或手段，公眾自然要對公共政策或重大公共事務具有知情權、話語權、參與權和監督權。

4公共政策執行成本由公民支付。公共政策在制定出來以后必須依靠一定的組織及其工作人員的有效執行才能把政策從文本變為現實，這一過程中所投入的人力、財力、物力和時間等各項資源的總和，以及由各個構成要素之間的消耗和摩擦所產生的資源總消耗就形成政策執行成本。根據威廉姆森（Williamson，1985）的交易成本理論，政策執行成本主要包括：決策成本，即政策執行者在將內容模糊不清的政策轉化為確實可行的行政決策過程中，所支付的信息搜集、方案比較、討價還價等方面的成本；監控成本，即對政策實施過程進行協調、監督和效果評價等方面發生的成本；保證成本，即為保證政策順利實施，在政策宣傳、適應和保障等方面所支付的成本；灰色成本，即政策執行者為了個人或團體利益，在政策執行中，以犧牲整體利益為代價，所獲得的灰色收人以及由此給社會造成的損失；信息搜集成本，主要是包括政策制定者和政策對象在內的其他政策相關者為搜集信息所花費的成本；不適應成本，即由于政策制定者和執行者的投機行為所導致的政策調整成本。[2]政策執行作為一種政府行為，其成本支出均由中央或地方各級財政撥付，但歸根結底是由全體公民承擔。

二、公民參與公共政策執行的基本向度

1正向參與。正向參與是公民介入公共政策執行的理念、方法和行為與政策目標和方向基本一致的政治狀態。正向參與的公眾群體對公共政策持贊賞、支持、合作和信任態度，他們是政策執行工作順利推進的基本依靠對象。正向參與公共政策執行的公眾群體數量多寡和比例高低與政策質量呈現正比關系。一般而言，普遍公認的“好政策”，其在執行過程中正向參與的公眾群體數量較多或比例較高。反之，則參與的公眾群體數量較少或比例較低。評價公共政策好壞優劣，就宏觀層面而言，可以依據鄧小平同志所提出的“三個有利于”作為評價標準，即是否有利于發展社會主義社會生產力、是否有利于增強社會主義國家的綜合國力、是否有利于提高人民的生活水平。毫無疑問，能夠得到公眾擁護支持并積極參與的公共政策，在理論上應該符合“三個有利于”的基本政治標準，在實踐中其貫徹執行能夠有效解決公共問題和增進公共利益。當然，“好政策”絕非決策者閉門造車、憑空想象出來的，公民參與度在政策制定和政策執行兩個環節具有高度相關性。在公共政策制定環節公民參與度越高，則制定出“好政策”的幾率越高，進而在政策執行環節公民的正向參與率同樣也會很高。

2反向參與。反向參與也稱逆向參與，是公民介入公共政策執行的理念、方法和行為與政策目標和方向完全相反的政治狀態。反向參與的公眾群體在公共政策執行中持抵制、反對的態度，他們會千方百計、不遺余力地阻撓相關政策的貫徹執行。馬克思指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！盵3]利益是決定公眾對待公共政策態度的根本因素，這種利益應該是包括經濟利益、政治利益、文化利益等諸多的物質利益和精神利益在內的利益綜合體。作為一個理性“經濟人”，任何一個思維正常、行為正常的社會個體都會在行動之前對公共政策執行后的未來預期利益進行衡量評估。利大于弊，則會支持；弊大于利，則會反對。毋庸諱言，反向參與公共政策執行的群體必定是公共政策執行過程中的利益受損者。反向參與公共政策執行的公眾數量或比例與公共政策質量之間呈現反比關系。反向參與公共政策執行的公眾越多，則公共政策的質量越低；反之亦然。對于反向參與公眾數量較多或比例較高的公共政策，其制定者應該重新審視評估政策內容的合法性與合理性以及政策預期效果。對于存在缺陷但確有必要繼續執行的公共政策，應該加以調整完善；對于執行成本過高或者繼續執行有可能帶來嚴重社會風險的公共政策，則應經過審慎評估后及時予以終止。促使反向參與公共政策執行的公眾群體轉化為正向參與者，或者有效降低反向參與者的數量與比例，是保障公共政策執行工作順利推進的必要措施。

3零向參與。如果以數學坐標軸形式來劃分公民參與公共政策執行的態度或者向度，則會發現在正向參與者和反向參與者之外，還存在著一定數量的零向參與者。零向參與也可以稱之為中立參與或不參與，它是相對于正向參與和反向參與而言的。零向參與者在公共政策執行過程中所持態度，既非支持也非反對，或者表現為一種“事不關己”式的政治冷漠。零向參與者群體形成的原因，大體可以分為主觀和客觀兩個方面。就主觀層面而言，主要表現為某些公眾因為政策實施不會對自身利益造成減損或增加而無心參與，其實這是一種政治素養缺乏和社會責任感缺失的表現；或者在政治參與過程中曾經經歷過挫折或失敗產生失望感而無意參與。就客觀層面而言，主要表現為公眾在公共政策執行過程中因個人能力或參與渠道等無法克服的外在因素制約而無力參與。當然，也有部分公眾因為信息閉塞或政府政策宣傳不到位而造成對公共政策完全無知，進而導致公共政策執行中的零向參與。無論是何種原因所導致的公眾零向參與，這個群體數量越龐大，對公共政策有效執行的負面影響就越大，這是毫無疑問的。因此，有效推進公共政策執行過程中，不能忽視將零向參與群體向正向參與群體轉化的工作。

三、我國公民參與公共政策執行的現實困境

1傳統政治文化束縛。政治文化是從一定經濟社會制度環境和思想文化環境中生長出來的、經過長期社會化過程而相對穩定地積淀于人們心理層面上的政治態度和政治價值取向，是政治系統及其運作層面的觀念依托。中華文明源遠流長、綿延不絕，數千年的興衰更替和政治發展塑造出內容豐富、特色獨具的傳統政治文化。這是一座巨大的思想文化寶庫，但其中內容魚龍混雜、良莠不齊，既有值得繼承發揚的政治精髓，也有需要細辨慎取的政治糟粕。在中國傳統政治文化中，封建專制主義和等級思想根深蒂固。幾千年來中國人一直被束縛在以家庭為單位的小農經濟生產方式之上，這為封建專制主義產生奠定了社會經濟基礎。“克己復禮”和“君君、臣臣、父父、子子”的奴隸主貴族等級制，以及以奴隸主貴族的血緣關系為紐帶的宗法制度又經驗地論證了封建權威主義的合法性。儒家則從血親倫理關系出發，用一套頗為奇特的比附手法把家庭血親關系移植到本來屬于政治范疇的統治者和被統治者的關系上，推演出由近及疏、由上及下、由尊及卑的人際關系和社會交往準則。[4]封建專制制度和封建等級制度哺育了中國根深蒂固的臣民政治文化心理，重視倫理親情，忽視程序規則，人治大于法治，裙帶之風盛行。傳統政治文化具有持久性，它并不隨舊制度的湮滅而消失，反而以其頑強的生命力對中國當代政治生活和政治文化產生著重要影響。這些倫理道德、觀念意識的長期教化侵蝕著人的心靈，造成人們的消極歸屬心理，政治冷漠感強，政治參與率低，即便參與也是多為被動型而非主動型參與。

2參與渠道不通暢。當今時代，民主潮流浩浩湯湯，已呈不可阻擋之勢，而民主的最直接體現就是公民政治參與。公共政策作為國家政治生活的重要領域，公民不僅要參與到公共政策的制定過程，還要參與到公共政策的執行過程中來。新中國成立以來，我國逐步建立了人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、基層群眾自治制度、信訪制度等。這些制度使公民能夠直接或間接地參與到涉及自身利益的公共事務中來，也從根本上保證了公民政治參與的廣泛性和真實有效性。但不可否認的是，現有的制度化政治參與渠道依然較少，相關的政治參與保障制度也不夠完善，影響到了公民政治參與的廣度與深度。當代西方國家以國際公約、區域法案、國家法令和城市法規等多個層面的法律法規，涵蓋城市規劃、環境保護、財政預算、公共服務等諸多領域的內容，來確保公民參與公共政策過程的廣泛性和有效性。反觀國內，對于公民參與公共政策的事項、程序、效力、意義、主要參加者、參加的時間、地點、程序等規定得還較為模糊，對于公民政治權利和人身權利受到侵害后的救濟保障規定得還不是很明確。“如果對政府提出的要求很難或不可能通過合法渠道予以表達，也很難在政治體制內得以減緩與聚合，那么將引起政治不安定。”[5]不少公民在制度化參與無門或無果的情況下，往往通過上訪、靜坐、游行、示威等非制度化的渠道介入公共政策執行環節。

3政策信息不對稱。信息時代，信息的價值無可估量，誰掌握了信息資源，誰就占據主動地位。信息不對稱是一種信息分布在相互關聯的個體之間呈現出不均衡、非對稱的狀態。這種現象廣泛存在于社會生活各個領域，可謂無時不在、無處不在。在公共政策生態環境中，政策執行者與目標群體之間同樣也存在嚴重的信息失衡現象。相較而言，政策執行者在多數情況下都處于信息優勢地位，而位于信息傳遞鏈終端的目標群體則往往處于被動的信息劣勢地位。受傳統思維模式的影響，目前我國的政府信息公開程度并不高，很多信息都掌握在政府部門或官員手中。政府或政府官員擁有公共權力，對各種信息的收集、分析和處理有明顯的優勢，甚至很多信息都是由他們制造和發布。作為政策目標群體的公眾受自身經驗習慣、知識結構以及時間精力等因素的影響，在政策信息獲取方面則具有盲目性、片面性、依附性、滯后性等特征，經常是被強勢主體“牽著鼻子走”。另外，政策執行過程中從政策執行主體到目標群體之間的雙向信息傳播環節復雜冗長，每經歷一個層級，信息“污染”的程度就加重一分，出現“中梗塞”和“信息衰竭”的可能性就越大。這種情況進一步加劇了信息不對稱的局面，也影響到公民參與公共政策執行的廣度、深度、信度和效度。

4公民社會發育不充分。公民社會，又稱“市民社會”或“民間社會”，是一個廣泛應用于哲學、政治學、社會學、法學等諸多學科領域的學術范疇。就其內涵而言，廣義地講，是指相對獨立于國家的社會生活的一切領域；狹義地講，是指國家或政府系統以及市場或企業系統之外的所有民間組織或民間關系的總和，它是官方政治領域和市場經濟領域之外的民間公共領域。改革開放以來，尤其是確立社會主義市場經濟改革目標以來，計劃經濟所造就的整體性、同質性社會在逐漸解體，這為公民社會的孕育發展創造了前提，也為實現個人或團體的物質利益提供了廣闊的空間與機會。同時，市場經濟培育出具有主體意識、自主意識、平等意識、自由意識、競爭意識的個人與團體，塑造并不斷強化著公民社會的自主性品格。然而，當下中國公民社會的發育還是很不成熟的，一定程度上說，經濟倫理和價值原則處于混亂無序甚至自相矛盾的境地，沒有形成有效的公民社會原則和道德自我約束機制用以促進社會發展走向有序狀態。這既與公民社會的載體即市場經濟自身發展不完善有關，也與政治體制改革和行政職能轉變不到位有關。發育不夠充分的公民社會，在一定程度上制約了公民參與公共政策執行的意識、方式、機制和能力。

5參與者自身能力不足。公共政策是一個專業性強、信息量大的文本材料，公共政策執行則是一個系統復雜的政治過程，這就要求參與者必須具備一定的專業素養和較高的道德修養。哈特認為，品德崇高的公民應該具備四個方面的特征，首先是對那些促進公民一般利益和特殊利益的公共政策，以及和憲法相一致的公共政策進行判斷；第二個特征是信念；第三個特征是公民能夠承擔起個人的道德責任；第四個特征是以寬容和容忍為主要內容的操守。[6]在知識爆炸的信息時代，人們每天面對大量信息，科學技術的發展也使各種政策問題帶有科學內涵和技術要求。公民能否及時發現和提取問題，能否將信息加工和利用，這就需要具備一定的觀察能力和分析總結能力，否則便會疏漏對自己有益的信息，也無從表達自己的觀點。對于很多人而言，即使他們對政策問題有興趣，能從報紙、電視、網絡中獲取種種政策信息，也很有可能會因專業知識欠缺致使難以準確理解公共政策內容與精神，造成利益表達的盲目性和不確定性，最終影響公民參與政策的執行過程。

四、公民參與公共政策執行的優化策略

1塑造參與型政治文化。政治文化與政治結構之間應該保持基本協調，如此才能有效促進政治結構優化和功能發揮。如果說農業社會需要依附型的政治文化，那么工業社會和后工業社會，尤其是與之相伴而來的風險社會的雙重疊加，則需要參與型政治文化。阿爾蒙德認為，在參與型政治文化中，參與者表現出來的是對社會的輸入過程，也就是對那些促使他們介入政治的過程有一定的認識，并形成了鼓勵自己利用各種參與機會的態度，相信自己只要努力去做就能夠影響國家的政治事務。[7] 參與型政治文化是一種以平等、參與、效率等價值觀念為核心的民主政治文化，它催生和促進民主政治的發展，又有力支撐著民主政治的有效運行。塑造參與型政治文化，必須加強政治社會化工作，尤其是要有效推進以學校為主體的思想政治教育工作。學校是最為正式、最重要的政治社會化機構，在培養學生的國家認同感、灌輸基本的政治常識和國家政治規則以及培養學生對國家政治生活的理性認知能力方面承擔著重要職能。推進政治社會化和塑造參與型政治文化還要重視大眾傳媒的作用，這是進行政治文化普及和輿論引導的重要力量。當然，在塑造參與型政治文化過程中，政府更應該以身作則、率先垂范，向公民傳遞更多的有效參政和利益表達的信號，將制度化的政治參與渠道功效落到實處。公民只有通過豐富多樣的理論教育和實踐活動，才能真正樹立正確的自由觀、平等觀、民主觀、法制觀、人權觀等，并逐步形成民主政治所要求的政治人格。

2提升參與主體的素質能力。無論公民是以個人名義還是通過社會組織來參與公共政策執行工作，都必須具備較高的政策素養和參政能力，否則其參與政策執行的效果將會大打折扣。首先，是對公共政策的理解能力。政策執行參與主體應當勤于學習，善于思考，不僅要學習公共政策文本知識，還要學習與政策相關的其他知識。準確理解和把握公共政策精神實質，是推進公共政策有效執行的前提和基礎。其次，是對政策信息的辨析能力。這是一個信息爆炸的時代，公民獲取信息的途徑日益多元化，但也由此帶來信息質量參差不齊和真偽難辨，甚至會把試圖參與公共政策執行的公民或組織淹沒在信息海洋中。參與政策執行的公民或組織面對紛繁蕪雜的政策信息，要善于去粗取精、去偽存真，透過現象看清其核心和本質，提升自我的政策信息綜合分析判斷能力。最后，是溝通表達能力。當參與政策執行的公民或組織通過調研、觀察、訪談、測算，抑或是自我的親身體驗等途徑，發現政策執行中的不足或缺陷之后，要善于對所發現的各種問題進行梳理總結，并用恰當的方式與政策制定者或執行者進行有效溝通，以期促進公共政策的逐步完善。

3.拓寬政策執行參與渠道。首先，要完善制度化的公民參與渠道。要加強人大、政協、婦聯、共青團、工會等公共權力組織的功能，讓這些組織充分發揮其信息資源、人力資源、物質資源的優勢，讓公民能夠方便自如地通過他們來對公共政策的有效執行進行有力監督、建言獻策，使公共權力組織真正成為公民參與政策執行的有效渠道。其次，要完善非制度化的公民參與渠道。就參與途徑來說，包括關鍵公民接觸、公民調查、投訴、聽證、論壇等；從參與方式來說，包括口頭意見陳述、申訴、建議、協商，以及書面意見和報告等。對于這些非制度化的公民參與途徑，要進行合理的制度設計，保障公民的意見和建議能夠及時傳達到政策執行者層面。再次，要有效開展網絡互動?；ヂ摼W時代的到來，極大地沖擊并改變著民眾的生產生活方式和政府公共管理的固有模式。作為網民數量眾多的國家，政策執行者應該善于運用網絡途徑與政策目標群體進行互動溝通，廣泛汲取民意以提升政策執行實效。最后，要強化工作方法創新。就公共政策執行者而言，可以通過市長熱線、來信來訪、協商對話、領導下基層、開展座談會等方式主動吸納民眾參與到公共政策執行中來；對于公民而言，也要善于通過個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等方式，積極主動參與到公共政策執行的計劃、溝通、監督和評估工作中來。

4加大政策執行信息公開力度。政策雙方保持全面持續有效的信息溝通，是推進公共政策有效執行的重要保障。為此，必須加大信息公開力度。首先，關于公開方式。政府信息公開包括主動公開和依申請公開兩種方式，政府信息主動公開應當是常態，不公開是例外，依申請公開是補充。在公共政策執行前后及執行過程中，兩種類型的信息公開方式要互為補充、密切配合。其次，關于公開內容。對于政策執行方面的信息內容可以采用正向列舉和反向排除兩種方法。一般而言，除國家機密、商業秘密和個人隱私以外的各類政策信息都屬于公開范疇。要細化主動公開范圍和公開目錄，尤其是涉及政策決策、執行、管理、服務、結果方面的信息，更應及時公開并動態更新。再次，關于公開渠道。當前要適應傳播對象化分眾化趨勢以及新興媒體平等交流、互動傳播的特點，更好地運用新技術、新手段，注重用戶體驗和信息需求，擴大政策信息傳播范圍，提高信息到達率。要綜合運用新聞發言人、政府網站、政府公報、政務微博微信發布信息，充分發揮廣播電視、報刊、新聞網站、商業網站和政務服務中心的作用，擴大發布信息的受眾面、提高影響力。最后，關于公開周期。政策信息公開不是一次兩次就告結束的事情，而是一項貫徹政策執行過程的持續性工作。應該將政策執行信息定期公開作為常態工作，不定期公開作為補充和例外。

總之，公民參與公共政策執行，既是公共政策發展的必然趨勢，也是民主政治的時代化要求。廣泛吸納公民積極參與公共政策執行，既有利于增強社會公眾對于公共政策執行內容及其合法性的認同和支持，降低政策執行成本，提高政策執行績效；也有利于公民對公共政策執行過程實施有效監督，防止政策價值偏移和政策目標錯位。擴大公共政策執行過程中的公民參與，將成為我國公共管理發展的一個重要內容，也是一個需要各級政府機構充分重視的問題。

參考文獻：

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【責任編輯：黎峰】