全球氣候變化背景下跨界流域水、能源和糧食安全的合作

[越南]　H.巴赫 等

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全球氣候變化背景下跨界流域水、能源和糧食安全的合作

[越南]H.巴赫 等

國家、地區社會經濟發展議程涉及到水、能源和糧食安全問題。全世界約40%的人口在跨界流域居住，許多與跨界相關的發展問題也隨之衍生。湄公河委員會舉行了一次國際會議，分享學習了跨界水資源開發管理的全球性經驗。作為湄公河委員會會議的刪節版報告，重點介紹了跨界流域的可持續發展、跨界背景下適應氣候變化的有效策略，闡述了針對跨界合作的新方法，并涉及到適應氣候措施的長期承諾以及加強利益相關者之間的政策對話等。

流域；水；能源；糧食安全；氣候變化；跨界合作

在國際上，關于水資源管理的討論主要圍繞在高度重視國際流域管理的議題上，其中一個關鍵議題是，在氣候變化背景下實現水、能源和糧食安全于一體的綜合方式。另一重要議題是促進各國的社會經濟增長，確保走可持續發展道路，并與廣大利益相關者共享增長收益。

水對社會發展、民生和生態系統維護至關重要，這在國際討論中得到認可，并針對水的可持續發展目標(SDG)、如何強調水在其他SDG中的重要作用展開討論。在聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)的第5次評估中，再次證實了氣候變化影響及其適應與抵御這些影響需要采取的行動均與水、能源和糧食安全密切相關。新的全球氣候協議也在2015年《聯合國氣候變化框架公約》第21屆(COP21)締約大會中進行了討論。

1　全球-局部視野下的水、能源和糧食安全關系

目前，針對共享流域的跨界合作，亟需找到新方法來解決諸如水、能源和土地資源之間相互關系等一系列問題。在跨界層面論述水、能源和糧食安全問題，有可能圍繞區域解決方案在兩國之間形成更緊密的戰略聯系，最終促進其可持續發展，以維護區域政治與經濟安全。然而，由于全球資源短缺，無法在正常情景下確保水、能源和糧食安全問題。相關研究表明，如果繼續維持當前速度利用資源，那么從可獲得性、可靠性和環境可持續供給的角度考慮，到2030年，大約僅有2/3的水能可以滿足能源、食物和其他人類需求。因此，在流域共享方面，除非在跨界合作中引入新的綜合方法，否則這些挑戰將會日趨嚴峻。

提供可持續能源是成功應對未來挑戰的關鍵之一，但僅關注能源計劃是不夠的，水與糧食安全對可持續發展來說同樣重要。安全的能源供給離不開水，同樣，有效的水資源管理離開能源也是難以想象的，水和能源對糧食供給來說均至關重要。對滿足人類基本需求、維護生態系統和滿足廣泛的社會需求而言，水是基本必需品。農業和能源是主要用水戶，因此，有必要明晰水、能源和糧食這三者間的關系。

(1) 灌溉用水。在干旱地區，高達90%的水被用于灌溉；同樣，水力發電也需要水。

(2) 能源供水。聯合國糧食與農業組織(FAO)在其報告中指出，能源成本在生活供水成本中占有較大比重，全球約30%的可用能源用于糧食供給。灌溉、水處理與分配，廢水的收集與處理均需要能源。

(3) 土地資源對水循環、農業及生物燃料生產必不可少。這些多重需求往往會導致水資源過度利用、地表水與地下水污染、其他用途的水資源短缺以及對重要生態系統的破壞。在這一背景下應該意識到，水質和水量是相互關聯的。即使水量充足，水污染嚴重也會導致水資源短缺。除此之外，跨界合作有助于避免僅關注一國單方面處理水問題，而忽視上下游用水需求相互聯系的問題。

無論從用水總量還是水污染水平上看，重組能源系統，可獲取更高的能源利用率,而且,可再生能源所占的份額較大，也為減少能源部門水足跡提供絕佳機會。然而，從水電擴建或能源作物種植之間的糾紛來看，即使這些措施有可能滿足能源、水和氣候變化之間的可持續發展目標，也仍暗含潛在沖突，因此需要慎重考慮這些問題。

據聯合國報告稱，盡管在全球范圍內已取得了一些實質性進展，但仍有大量工作要做。全球約有10億人口不能獲取足夠的食物和飲用水，也無法享用衛生設備或現代能源。獲取水和能源是使人們生活安居樂業，并在社會經濟發展進程中發揮積極作用的關鍵。水和能源是確保糧食供給、生態系統健康、經濟發展、經濟增長和政治穩定的先決條件，但以下3個相關因素都會使局勢更加緊張。 這些全球性趨勢作為SDG的基礎，需要予以重視并付諸行動。

(1) 據聯合國相關預測，2025年世界人口將快速增長到80億；

(2) 全球許多國家越來越富裕，意味著資源需求的不斷增長；

(3) 氣候變化已對世界上許多地區的水資源管理和農業造成負面影響。

毫無疑問，氣候變化、人口增長、城市化進程和消費模式的改變，往往會增加水、能源和糧食安全的壓力。水資源是氣候變化影響的核心要素，會對糧食安全產生影響。因此，水資源管理將是適應氣候變化的關鍵。干旱、洪水等極端氣候事件明顯揭示出生態系統和人類系統的敏感性和脆弱性，也反映出目前仍缺乏應對氣候變化的準備。根據IPCC的相關資料，氣候變化還有可能會增加極端事件的發生頻率和影響范圍。據預測，未來氣候風險將會加大，這表明降低脆弱性和敏感性是適應氣候變化的明智之舉，也是當務之急。

根據IPCC的相關資料，適應是針對特定地方和環境而言的，需要知識儲備和實際行動的支持。盡管未來氣候變化存在較大的不確定性，但如果共享水資源的沿岸國家能維持良好關系，對了解并應對區域范圍內氣候變化風險十分重要。同時，對當地行動實施的有效性也會產生重要影響。

考慮到水、能源和糧食系統的關聯性，有必要通過法律、體制約束等，以綜合和跨界的方式，結合決策支持方法等措施進行規劃。這就意味著要避免對其他地區造成負面影響，積極探討通用方法。需要更加重視全球變化(如氣候變化)不確定性的適應性管理方法，包括所謂的“無悔行動”，即使未來情景并未發生，這些行動也能夠造福社會，同時有助于增強解決方案的科學性和政策性，加強政策對話，并提高利益相關者的參與度。

2　跨界流域的可持續發展

通常情況下，可持續發展涉及不同地理范圍和政治轄區各部門間交易與沖突的協商。充分理解水、能源和糧食安全之間的關系，為權衡交易、尋求機會提供務實合作框架。國際合作是在跨界背景下實現可持續發展的先決條件，合作通常涉及國家、地方和區域多個層面。考慮到解決部門間和國際問題十分復雜，使用關系框架也可簡化復雜問題。

在跨界背景下，同一個流域各國家之間存在明顯不對稱現象,包括發展水平、對謀生資源的依賴性以及監控與管理系統的能力。這些不對稱性為全面管理跨界流域提出了新的挑戰。

知識和數據匯總與共享是區域合作的基礎。可以從診斷性研究、水文水質監測及建模等技術合作入手，逐步構建更廣泛的合作框架。利益相關者也會在此基礎上逐步達成各方共識。即使是在復雜流域，只要看準機遇，認清共享流域可持續發展與管理的挑戰，就有可能促成跨界合作。總之，通過信任、知識與合作的適應性對話，可以將技術、體制與利益相關者緊密聯系起來。

2.1在可持續發展目標中涉及跨界合作

可以預見，正在談判中的SDG將為部門間的可持續發展提供運行框架。從目前聯合國千年發展目標(MDG)來看，水作為環境目標之一，包含在供水和衛生設施內，但環境目標不包括全球所面臨的復雜水資源管理問題。根據相關資料，在今后的發展議程中需進一步擴大目標范圍，包括水質、廢水處理、相關水災害、水治理，以及基于水資源綜合管理(IWRM)的集水流域，并開展適當的跨界合作。在討論水資源管理時，盡管含水層(尤其是跨界含水層)代表重要水源，并在地表水和地下水之間存在內在聯系，但往往被遺忘。

要在這些領域有所改進，就需要走可持續發展的道路，同時改善多數弱勢群體的生存狀況。雖然曾針對是否在水、能源和糧食安全關系框架內確定SDG做過討論，但最終達成的共識是，如果從更廣泛的部門角度進行設計，那么目標會更易實現；在具體部門內通過引導資源、主動權和付出，預計能和部門的目標一致，以便取得較好的成果。因此，為支持水、能源和糧食安全的專用方案，需要各部門團結一致，了解三者效益的額外價值。

盡管在全球討論中，SDG的重要性得到認可，但由于其聚集于國家層面，很難包括跨界方面的問題。另外，由于許多國家與鄰國共享水域，諸如水污染、泥沙輸移和魚類洄游等跨界問題往往是在國家層面實現可持續發展的關鍵。忽略流域中的國家界限，從區域層面上來說，將會增加額外發展機遇，不過這些只有當國家之間相互合作才可行。通過適當調整、協調國家發展計劃，受國家發展影響的區域可持續發展可以得到增強，而不會影響國家目標，這也為SDG中應包括跨界合作提供了有力論據。

在充分理解跨界水域基礎上，加強跨界合作，并認識到更廣泛的可持續發展機遇。流域尺度上的跨界研究范圍在不斷增加，如在多瑙河、瓜拉尼、尼日爾、奧蘭治(Orange-Senqu)、帕塔納(Patana)、圣弗朗西斯科和塞內加爾等流域進行了跨界診斷分析(TDA)，這些開發多由聯合國開發計劃署/全球環境基金提供支持。TDA以科學為基礎，對多數國家地表水、地下水和沿海/海洋水系統的跨界水問題和機遇進行分析。通過分析，可確定聯合行為、根源和威脅/機遇范圍這三者的優先次序，并可作為行動計劃的改革與投資的基礎，但在分析上仍存在差距。跨界水域評估項目(TWAP)這一針對全球跨界水體的全球性基準比較評估則有助于填補這些差距。此外，聯合國歐洲經濟委員會(UNECE)也在會議中提到評估，旨在促進保護和利用歐洲地區以及非洲、亞洲部分地區跨界水道和國際湖泊的跨界流域。這為更好地了解跨界流域，并通過參與式研討會開展多部門和跨界對話，促進可持續發展提供了機會。跨界流域組織可以為多部門、跨界合作提供有效框架。

衡量國家可持續發展的重要方面就是向低碳能源結構邁進。雖然這從減緩氣候變化政策的角度來說可能有效，但從適應氣候變化來講未必合適。從水、能源和糧食安全關系的角度而言，還可能會導致政策脫節，而關聯方法有助于考慮邁向農業、水資源和生態系統等低碳經濟的潛在影響。

不論是否考慮氣候變化對湄公河區域的影響，通過針對流域國家計劃的湄公河委員會(MRC)流域尺度累計影響評估，確定了重要的跨界關系協同效應以及權衡水、能源、糧食、環境和氣候安全問題之間的關系。該項評估提出，在未來不同情景下，允許各國之間通過談判商定基于IWRM的流域開發策略。該策略的第一要務是尋求共享開發的潛在利益和風險選擇權。

2.2改善民生和消除貧困的生態系統服務

跨界流域開發不僅為沿岸人口提供機遇，同時也會帶來威脅。世界上許多極度貧困和脆弱的社會團體對這些流域內生態系統服務的依賴性特別大。跨界河流、湖泊和地下含水層可提供大量的能源和飲用水，且有利于航運；河流輸沙對農業生產和三角洲的穩定也有一定的積極作用。恒河-布拉馬普特拉河三角洲和湄公河三角洲等可為數百萬人的生計提供保障。其糧食和生計安全易受水文情勢變化、不斷減少的可用的水資源、威脅農業生產安全的泥沙淤積、日益增長的沿海不穩定性和洪水風險等因素的影響。

在改善能源供給方面，應著力提高現有水電站的運行效能，而非開發新電站，充分提高運行管理水平，改善運行管理環境，加強社會管理等。這些已在越南進行了相關討論，因為越南的能源結構在各種來源之間的分配越來越均勻，且對水力發電的依賴性比較小。如果煤和天然氣的比例日益增加，那么這種變化可能導致其他影響可持續發展的問題。

3　跨界背景下適應氣候變化

與社會變革和人口趨勢相比，預測氣候變化是個長期過程。然而，極端事件和氣候變異等短期問題卻時有發生。除了水文、農業、生態系統和人類健康以外，長期氣候變化還包括海平面上升、溫度變化和降水等影響。適應氣候變化，是適應新環境、各種壓力和自然災害的過程。雖然具體的適應行動均是在特定條件下進行的，但從區域及全球尺度上來說，處理氣候中大轉變和氣候變異最有效的方法仍十分寬泛。這些方法和措施包括以下3點： 對全球及區域尺度上氣候變化發展現狀及預測； 在確保完成流域目標任務的前提下，制定適應氣候變化的規劃； 因氣候變化造成水資源時空分布不均所帶來的共享成本-收益分析。此外，跨界流域組織可為沿岸國家尋求正確解決方案提供幫助。

3.1應對氣候變異與極端氣候

近年來，許多大江大河流域已出現重大氣候變異，由于自然原因，跨流域地區的氣候變異也日漸顯著。

氣候變異最常見的形式是洪水和干旱。從長遠看來，炎熱和寒冷天氣的不斷變化可能成為影響氣候變化的主導因素之一，尤其可能關系到健康問題。對洪水和干旱的響應往往是蓄水，不僅是利用大壩，還可通過濕地和改善洪泛區土地利用計劃等其他天然基礎設施提供環境服務，從應對氣候變化角度運行水庫大壩工程，可以減少大壩帶來的負面影響，如可減少可能洪水的影響強度，提高旱季水位。

適應氣候變化的措施之一是利用大壩調節流量。各地區水庫蓄水發電提供能源，并為農業和生活供水,效益突出。在洪水或干旱情形下，可以利用天然濕地、灌溉水渠、池塘、水槽和含水層補給，這樣有可能會降低適應措施的成本，減少其負面影響。從長遠看來，這種蓄水方式和土地利用管制可能是適應氣候變化較為有效的措施，并能靈活考慮預測氣候變化幅度的不確定性。

政府和流域管理者面臨的嚴峻挑戰是氣候、溫度變化以及由此引起的流域降水趨勢性變化。在區域層面，通過流域間共同合作，實施風險管理，運用氣候信息系統(如洪水預報)和決策支持系統(預測氣候變化影響)，并共享效益，在應對氣候變化挑戰方面具有巨大優勢。

極端氣候包括強降雨、破壞性洪水和持久性干旱。從目前的氣候變化到更為頻繁的極端事件，這一轉變過程并不明確。隨著預期極端事件概率與強度的加大，預警系統和減災計劃也將會越來越重要, 如目前湄公河地區正在開發利用的洪水警報，正是利用廣泛的移動技術通訊系統采集實時信息的范例。最近,歐洲在應對極端事件上突顯出幾個方面的困難，如遭遇嚴重洪澇災害時保障人民生活和財產的困難，以及水電站和核電廠等能源設施可能遭到破壞的風險。

作為氣候變化的預期后果，三角洲面臨海平面上升等多重挑戰。海平面上升會加劇對海岸線和河流三角洲的影響，其中包括洪水水位普遍較高、洪泛區納洪量減少，以及干旱季節海水入侵河流和含水層等。為此，主要通過以下幾項措施應對，即基礎設施建設、海岸與漫灘修復、作物改良以及體制和能力建設。換言之，適應性管理是河流三角洲面臨海平面上升、應對氣候變化挑戰、避免過度投資以實現發展目標的重要途徑和當務之急。

3.2氣候變化適應方法中的長期承諾

氣候變化是一個長期的過程，需要長期投入來響應這種變化。一些歷史悠久的流域組織證明了未來的發展與合作可以在氣候變化的背景下進行。以往長期的跨界合作實例就已包含了需要適應氣候變化的因素。多瑙河、拉普拉塔河、塞內加爾河和奧蘭治河等流域的管理機構均有適應氣候變化的策略，這些策略建立在運用現有知識儲備和構建合作共贏的氣候技術體系的基礎上。

這種跨界合作的技術與管理都是適應氣候變化的重要因素。從技術方面來看，包括監測、建模和預測等數據、信息和能力的共享；從管理層面上講，包括經驗分享、管理辦法改進與適應、規則和能力建設以及認識水平的提升等。在國際合作中有許多豐富經驗的實例，如荷蘭三角洲(從跨界河流萊茵河、易北河和默茲河獲取淡水)、多瑙河流域以及美國與墨西哥邊界之間的跨界水資源合作等，它們都強調了適應性管理策略帶來的益處，諸如順應自然、方案創新、“無悔”選擇、深入研究和能力建設，延遲推進大型昂貴基礎設施項目方案，以保留一定可供選擇的余地，確保在達到關鍵的安全閾值前具備足夠的可選應對方案等。這一系列應對氣候變化的“軟”措施，常被歸類為“無悔”選擇，這就意味著即使未來預測不會實現，但對社會也是有益的。

盡管適應性措施是在局部范圍內實施，其結果可能是區域性的，且應當通過跨界合作分擔風險，最大限度地發揮區域效益，確保其影響只是區域性的。

3.3能力支撐解決方案的進展

跨界流域組織可較好地支持能力提升和方法改進，這將為氣候變化適應策略的設計與達成提供科學依據和談判平臺。氣候變化預期有一個區域范圍，因此，需要預測適應氣候變化的區域范圍，如果策略必要且可行，再將其運用于地方層面。然而，選擇全球氣候變化情境以及在區域層面對其進行研究，仍然是當前許多區域面臨的重大挑戰。

通過監測、建模和運行系統，將大大增強支持決策過程信息的魯棒性和可信度，這與全球變化更為相關且非常必要。如上所述，管理氣候變化需要加強相互協作，也需要通過科學進步獲取更多知識。需要特別注意的是，解決“極端”水旱事件需要進行大量分析，同時也需要各國之間的合作與談判，以此在流域和三角洲尺度下開發出可行性強、易于接受的適應性策略和計劃。所幸在世界各地，包括湄公河、拉普拉塔河、奧蘭治河等跨界流域，已完成或正在開展的與氣候相關的研究均取得了持續性進展。

在氣候變化水旱災害綜合治理中，往往涉及一系列數據、監測和模擬工具的獲取，涵蓋大型跨界流域的復雜水文條件。在運行層面，實時洪水監測和預警，運用經改進的通信技術，可為偏遠地區的應急準備、局部適應和降低災害風險提供簡單、經濟的解決方案。在跨界背景下，為確保氣候變化技術體系的可靠性和可信度，需要通過合作達成一致協議，以充分協調各種跨界技術。

不確定性是適應氣候變化的固有特性，所謂科學，即是告知決策者氣候變化的不確定性，但要將這種理解具體傳達到政策和實施水平仍面臨巨大挑戰。應更為有效地傳播與氣候相關的研究成果，包括不確定性的影響。科學家則需要判定并描述已知信息，進而專注于不確定性研究。加強政策對話對增進了解政策需求、明確科學意義十分必要。

4　跨界合作的益處

水資源短缺會影響人類消費、經濟發展和環境的完整性，因此，水資源短缺臨界閾值的威脅，是跨界水資源合作的重要動力。同時還存在許多其他問題，如經濟發展需求、災害風險降低、水質惡化、生物多樣性受到威脅、抵御氣候變化能力的提高等，這些都是促使跨界組織合作的重要因素。

2006年人類發展報告中指出，聯合國開發計劃署(UNDP)將“跨界水資源合作”定義為“在相互交流或交換利益的同時，提高沿海國家的總收益”。區域利益共享并非某一國家分享其利用其他國家水資源創造的“利益”，而是通過增加流域內國家之間的相互合作，提高區域收益，并最小化各國獲取收益的成本，以減輕利用流域內水資源帶來的跨界影響與風險。

舉例說明，湄公河流域IWRM的情況如下。

(1) 柬埔寨-老撾：湄公河流域漁業的可持續發展；

(2) 柬埔寨-越南：確定斯雷博(Srepok)河地區的重要水資源管理問題；

(3) 柬埔寨-越南：確定三角洲的重要水資源管理問題；

(4) 老撾-泰國：分享流域委員會建立和運作經驗；

(5) 柬埔寨-泰國：從湖泊中獲取經驗。

為更有效地進行跨界合作，需將政治意愿、技術合作和有效解決爭端的機制相結合，并需涉及所有利益相關者的包容性進程。例如,印度和孟加拉國的恒河水條約，經過了多年各方爭端，最后只有在聯合國的最終調停之下才得以實施。

5　科學政策對話

跨界合作應以支持戰略計劃發展的科學證據為基礎。同樣，計劃得以落實后，無論是積極或消極影響，都需對其進行監測。利用關聯法(nexus approach)，根據收益權衡科學證據，獲取有關共享河流或含水層系統的數據或信息。隨著支持水資源管理和適應氣候變化技術的不斷進步，無疑可以更好地了解事物的不確定性，特別是有關未來發展及其對自然資源的影響。

人類活動和環境之間的相互作用極其復雜。目前，對這種相互作用的理解越來越深入，對跨界河流流域管理問題的分析與政策發展的相關性也越來越大，在科學知識的積累和有效將其傳遞給政策制定者及告知公眾之間，仍存在差距。

5.1政策相關技術進步

跨界河流流域管理技術進步十分重要，其政策相關性也非常明確，主要包括實時洪水管理、洪水模擬與可視化、作物培育、泥沙控制和三角洲管理。目前，在信息開放與共享、技術能力和措施落實方面呈現上升趨勢。地理信息系統、衛星信息分析和建模等現代技術的運用也可彌補信息不足的問題。

然而，水質、泥沙運動、魚類種群和棲息地、生態系統健康等方面的知識還存在較大空白。沿岸各方參與開發是跨界管理成功實施的重要因素之一。諸多實例表明，強大的知識基礎和分析能力是流域合作的重要組成部分，在尼羅河、湄公河和奧蘭治河等流域的跨界含水層合作管理中表現得更為明顯。不過，在含水層合作管理中，有必要了解含水層結構、范圍、補給和其他關鍵特征以及生成關系問題，這就要求有扎實的知識儲備、過硬的技術能力和順暢的溝通交流。在約旦河，強有力的科學證據基礎清楚地表明了問題根源以及產生變化的可能性，有助于成果創新。超過95%的河流改道，造成了約旦河流系統破壞、文化遺產和旅游收入損失。通過科學家建立可靠的情景分析，非政府組織等利益相關者制定了修復計劃，在全民的大力支持下，河流生態系統修復工作取得持續進展。

越來越多的變化和快節奏的發展給管理帶來了挑戰，同時也促進了科學知識的發展。為了決策需要，完善影響評估，對數據生成、共享和分析的需求也隨之加大。由于不確定性較大，且存在潛在的巨大影響，氣候變異和變化成為知識生成的一種驅動力。

芬蘭和俄羅斯在武克希(Vuoksi)河的合作是改善和引進水文氣象預測分析工具、實時控制、洪水風險管理工具和跨界預警系統計劃的典型范例。通過共同的研究項目，研究出漁業和生態恢復需求之間的知識差距。

在湄公河，亟需有效信息分析可能的水電開發項目。另外，目前正在開展一系列關于泥沙運動的長期研究，正在實施生態敏感區以及涵蓋水質、魚類與生物多樣性的環境和社會經濟基線。此外，MRC的研究已映射出社會對湄公河干流自然資源的依賴。當然目前已針對湄公河三角洲地區開始建模。值得期待的是，今后將如何利用這些豐富信息，以及這些信息將會對決策和跨界合作產生何種影響。

這一關聯法對運用工具有一定要求，要求其涵蓋范圍廣，可滿足相關部門問題及相關影響的需要。斯德哥爾摩環境研究所曾作過一項研究，即運用關聯法，評估多個部門和權衡關系的建模系統。該研究表明，現有部門決策支持工具可以與建議相聯系(如圖1所示)，建議包括產生有用結論和集成多個部門評估和量化關系折衷。另一實例是涵蓋跨界、聯系問題和案例研究的IWRM箱。

圖1　多個部門和權衡關系的建模系統評估

雖然決策者需要數據、信息和決策支持系統，但要切記，即使沒有獲取完整的證據和信息庫，仍須采取行動。科學有義務清晰地呈現信息，包括其不確定性，這樣既可呈現人類已知的信息，還可呈現未知信息。然而在缺乏完整信息的情況下，也可做出決策，倘若一直等待信息完善，最后可能導致無所作為。

5.2改進政策對話

雖然技術理解和能力可以建立信任和信心，從而有助于創新行為，但對合作的推動作用卻十分有限。合作速度由政治意愿決定，應繼續作為實施技術合作的主要手段。

縮小科學與決策者之間的差距將是永恒追求，這對更有效地管理與合作至關重要。決策者似乎并未對技術進步和明確政策相關性的積極趨勢表現出充分信心。應該加強科學和決策者之間的相互作用，以創造真正有影響、有效的科學政策對話。

利益相關者參與證據基礎創建，可為科學政策對話提供支持。參與方案改進是跨界背景下常用的方法之一，如恒河和約旦河。在約旦河，公民社會和當地社區共同參與常規事實調查和情景發展，為地方行為變化創造了條件和激勵機制，還能推動河流生態修復的進程。

復雜的大流域溝通交流對決策者和公民社會來說是真正的挑戰，缺乏溝通交流會有造成決策失誤的風險。在這種情況下，信息的不確定性和決策者如何運用不確定性的知識就更具挑戰性。因此，有必要在參與式科學政策對話發展方面做出更多努力，以使知識的形成更具相關性，在知識生成和知識運用之間形成良性互動。與傳統線性方法相比，在這里迭代過程不可或缺(如圖2所示)。

圖2　通過科學政策對話參與知識創新和政策解決方法發展的迭代過程

經驗表明，在跨界背景下，可持續發展需要所有利益相關者在不同層面發揮作用，將帶來嚴峻挑戰。通常可闡明并加強政府、私營部門的角色與職責，且可從利用社會力量進行水資源管理的典范中汲取經驗和教訓。同時，需要改善公民社會參與過程，將以政府為中心的世界觀轉變為多方利益計劃。

6　結　論

水、能源和糧食安全的關聯法為了解發展機遇和挑戰、聯系多個部門利益相關者提供了有效的跨界政策框架。這種關聯法有助于分析、識別問題，但在問題的具體落實上，并不需要對制度進行全面整合。圍繞這些部門，并未忽略水資源管理在健康、交通、產業等其他方面的用途，也未忽略生態管理的重要角色。

目前，正掀起一股致力于水、能源和糧食可持續發展目標的風潮，這一風潮在較大程度上反映了水資源管理的現實情況，也體現在可持續發展目標中的跨界合作。促進可持續發展需要多方面的因素，各國政府需要制定指導原則、運行框架和工具，也需要與利益相關者之間進行對話。還應考慮到環境和社會的累積影響，其中應包括私營部門對事態的評估。總之，了解這些問題,達成各方共識十分重要，只有這樣才能對發展進行調整，并在面臨不期的負面影響和后果時，及時作出修正。

預計未來氣候風險將擴大，這表明降低脆弱性、致力于當前氣候變異研究是適應氣候變化的明智之舉和首要選擇。雖然氣候變化應對措施可能是在局部范圍實施，但其實施效果可能擴大到區域范圍，因此也應通過跨界合作分擔風險、最小化成本、最大限度地發揮區域效益，力求從區域層面對實施效果進行維護。此外，設立跨流域組織以支持能力提升，同時可為改進氣候變化應對戰略的設計提供科學依據,還可通過協商平臺提供幫助。

理解并解釋信息和不確定性是決策者和科學家面臨的巨大挑戰。在跨界河流流域管理中所顯示的技術進步十分顯著，其政策相關性非常明確。在信息公開與共享、技術能力和措施落實方面呈現上升趨勢。跨界合作和機構需要適應不斷變化的環境，同時還要保持長期承諾。廣泛協議提供了高度靈活的合作，這也會引進新的管理理念。通過現有機制和機構，注意關聯法，結合不同行業面臨的挑戰，確定共享利益。跨流域組織可以利用具有附加價值與潛力的機構，在跨界層面促進部門協調。為有效實施跨界協議，需要將政治意愿、技術合作和涉及所有利益相關者的包容性進程結合在一起。

從世界各地流域組織的領導階層可獲取明確信息，即利益相關者和公民更廣泛地參與是流域組織總體運作成功的關鍵。從規劃過程的早期階段到促進流域可持續發展和產生效益，利用經驗可加強對包含內容的討論，以促使包括私營部門和民間團體等所有利益相關者的有效參與。

靳潤芳孫言譯

(編輯：唐湘茜)

2015-12-01

戰略與規劃

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