縣域未來中國城鎮化發展的“主陣地”

張榮天

在當前大、中城市戶籍、社保等制度改革尚未破局，農民難以實現真正“異地轉移”目標情況之下，縣域城鎮化既可有效就近吸納農村剩余青壯年勞動力，又可以加快縣域城鄉一體化發展進程。因此，未來城鎮化的重點在“縣域”單元。

縣域作為最基本、最重要的行政單元，其經濟發展直接關系到區域穩定，因此縣域經濟社會健康發展的意義十分重大。1978年改革開放后，中國縣域經濟社會、城鎮化呈現出快速發展態勢，另外，在快速發展的同時，也存在一定的發展矛盾，如何科學化解這些矛盾是保障未來中國縣域城鎮化健康發展的重要舉措。

縣域城鎮化意義重大

縣域城鎮化是城鎮化體系中最基礎組成部分，縣域城鎮化發展能夠有效地促進城鄉間要素流動，扭轉城鄉二元化結構。

第一，縣域城鎮化促進縣域農業發展。通過將農民向第二、三產業轉移，有效地促進有限土地向資源配置效率高的地方集中，提高土地規模經營集約化程度，推動了縣域農業現代化發展，促使了農村居民生活水平提升，從而推動整個縣域農村經濟、社會發展。

其次，縣域城鎮化推進縣域工業化發展。縣域城鎮化為縣域工業發展提供外部經濟效益，縣域城鎮化發展促使大量鄉村工業企業不斷向城鎮空間集聚，使得大規模工業生產成為現實，持續地推動著縣域工業化發展；城鎮化也為縣域工業化提供集聚經濟效益，降低工業生產及其交易成本。

最后，縣域城鎮化加速農村剩余勞動力有序合理轉移。當前大規模農民轉移到大中城市，必然會導致大、中城市人口過度膨脹、交通擁擠及環境惡化等一系列“城市病”產生。通過不斷地發展縣域城鎮化，合理調整、優化縣域產業、就業等結構，引導農村剩余勞動力向小城鎮空間轉移，能夠有效轉化縣域農業剩余勞動力，是治愈我國“城市病”+“鄉村病”的一劑良方。

縣域城鎮化發展矛盾仍突出

改革開放以來，中國城鎮化得到空前發展。城鎮化率從1978年17.9%上升到2012年52.7%，短短35年間城鎮化率增長了34.8個百分點，可謂舉世矚目。截至2014年，中國共有2853個縣級行政單位，其縣域地區生產總值占全國GDP比重已超過50%，因此縣域逐漸成為中國城鎮化發展的“主陣地”。

但不可否認的是，在快速發展的同時，縣域城鎮化也存在諸多矛盾。

——縣域城鎮化東西地域差異顯著。一直以來，由于縣域發展不平衡，縣域城鎮化也表現極強不平衡性，呈現出從東部沿海向西部內陸減弱趨勢。

中國東部地區縣域地理區位優越、經濟基礎相對雄厚，受到中心城市及外資等輻射較強，縣域城鎮化發展正處在快速加速階段；而廣大中、西部地區地理位置相對偏僻、交通便捷程度較差以及縣域發展基礎總體較弱，中西部大部分縣域仍以農業產業發展主導，工業化、城鎮化進程相對緩慢，導致我國中、西部大部分縣（市）還處在城鎮化發展起始階段。

總體上，我國東、中、西縣域城鎮化發展差異格局將長期并存，并且差異趨勢愈演愈烈。

——縣域城鎮化水平低、滯后于工業化。1978改革開放以來，中國縣域城鎮化有了一定程度上提高，但相對于大城市而言，其城鎮化發展水平總體較低；同時，中國縣域城鎮化發展水平明顯滯后于縣域工業化水平，縣域城鎮化提升空間仍較大。

改革開放初期發展政策上過度重視了工業發展，大量縣城引進工業項目，吸收大量農業人口從事工業行業，導致縣域第三產業發展整體遲緩，從而造成縣域就業結構中二、三產分配不均衡。

長期城鄉二元化體制阻礙農業人口轉移進城落戶，難以真正意義上成為“城里人”，制約著縣域人口城鎮化水平提升，導致中國縣域城鎮化與縣域工業化發展差距日趨拉大，從而造成我國縣域城鎮化滯后于工業化的發展態勢。

——縣域城鎮規劃混亂現象十分普遍。一是不切實際地確定城市性質，規劃最大化的布局了居住用地及商業用地規模，導致有些地方縣城出現“死城”“鬼城”現象。二是鄉鎮層面由于財政統籌能力相對較差，導致鎮域公共服務設施、市政設施等配套嚴重不足。三是村莊規劃布局不明確，農民極少能參與村莊規劃，村莊發展空間嚴重地被剝奪。新增用地指標上位規劃中大多被縣城和鄉鎮統籌，鄉村可利用發展空間基本沒有，產業發展用地無法保障，嚴重影響著縣域城鄉一體化發展進程及步伐，合理的縣域城鎮體系規劃有待完善。

——縣域城鎮化與生態環境保護矛盾突出。當前我國縣域城鎮化發展更偏重在直接經濟效益上，忽視社會、生態環境效益；城鎮化過程中鄉鎮企業多以“粗放型”為主，縣域工業企業規模較小，科技水平相對較低，環境污染也相對較嚴重。

很多污染嚴重的化工廠、小造紙廠，往往又是當地政府重要的稅收大戶，政府部門對于這些企業污染行為更多會采取包容態度，因此中國縣域城鎮化過程中的生態環境問題日趨嚴重，大大地減弱了縣域城鎮化發展潛力。未來需更加重視環境保護。

在當前大、中城市戶籍、社保等制度改革尚未破局，農民難以實現真正“異地轉移”目標情況之下，縣域城鎮化既可有效就近吸納農村剩余青壯年勞動力，又可以加快縣域城鄉一體化發展進程。因此，未來城鎮化的重點在“縣域”單元。

另外，伴隨中國新型城鎮化戰略持續推進，作為其重要載體及底座的縣域日益發揮著重要的、基礎性的作用。未來，有序推進縣域農業轉移人口市民化、科學規劃縣域城鎮化發展模式、構建完善的縣域城鎮體系、推動縣域產業結構調整升級、完善農村基礎及社會服務設施、建立健全縣域城鎮化體制機制，從而為中國縣域城鎮化可持續發展指明正確的道路及方向。