“最嚴道交條例”，管出最好交通

王煜

法律法規是行為的準則和保障，是保證城市良好交通秩序的利器。上海目前交通的擁堵情況，有一部分是源自地方性道路交通管理條例相對于實際問題的滯后。因此，《上海市道路交通管理條例》的修訂，呈現制度與現實的碰撞，引起了社會各界的廣泛關注。人們的期望是，可以依托這個號稱“最嚴地方道交條例”的修訂案，管出申城的最好交通。

遲到的修訂

2016年7月底，上海市十四屆人大常委會第三十一次會議聽取了關于《上海市道路交通管理條例（修訂草案）》的說明并解讀，聽取審議意見報告，完成了對《修訂草案》的一審。

上海，交警正在對一位違規占用公交車道的司機進行處罰。

值得注意的是，按目前的《修訂草案》版本，修訂后的上海《條例》共八章78條，增加了交通規劃與設施、停車管理和綜合管理三章;相比原條例，此次修訂新增或修改的條款內容達66條，超過了總條款數的80%。修改幅度和力度之大之廣，在地方性法規修改中并不多見。

“這是一次遲到的修訂。”上海市人民政府法律顧問、上海律師協會行政法業務研究委員會主任張鵬峰如此評論。《上海市道路交通管理條例》1997年頒布實施，隨后在1999、2000、2001三年做了三次修改完善，但之后一直到這次修訂之前，已經有15年的時間未曾修改過，尤其在2003年，國家《道路交通安全法》實施，并且于2007、2011年進行過兩次修改，而上海的《條例》既未同步修訂，也未隨后跟進。實際上，當年上海《條例》制定的上位法依據之一的《人民警察法》早已修改，而另一上位法依據國務院《道路交通管理條例》也早已因國家《道交法》的出臺而廢止。

“這也是一次急需的修改”，張鵬峰說。上海作為超大型城市，車輛和行人的激增、物流行業的迅速發展，使得城市在道路交通方面出現了許多其他城市未出現的新問題。最明顯的例子就是違法成本過低的悖論：按現行法律法規的處罰標準，在中心城區違法停車所受處罰的金額，還不如在附近正規停車場停一天的費用來的高，這樣一來，司機干脆就故意把車輛隨意占道停放，自創“馬路停車場”。類似這樣的問題，用注重全國普適性的國家《道交法》和國務院《道交法實施條例》難以破解，從而出現了“老辦法”無法解決“新問題”的諸多困境。這也使得上海《條例》的修訂顯得十分迫切。

今年春季開始的上海交通大整治，是此次《條例》修訂的重要促因。針對交通大整治，上海市委市政府主要領導多次要求：行動要補好城市交通的短板;并及時梳理分析一線執法過程中出現的突出問題，盡快修訂相關地方法規，為一線執法隊伍提供強有力的法律支撐，創造良好的法制環境。這次對法規的修訂，也是對交通整治行動成果的固化。

在上海政法學院社會管理學院院長、中國城市發展研究會理事章友德看來，這次對《條例》的全面修訂，表明城市管理者對道路交通管理的重要性有了新的認識，是地方立法真正從地方實際出發，適應時代發展要求的體現。

他認為，依法依規的有效管理，是解決特大城市“城市病”的關鍵手段之一，道路交通問題也不例外。

立法中的艱難創制

上海市人民政府副秘書長陳靖說：《條例》的修訂的定位并不僅僅是對《道交法》及其實施條例的細化和補充，而是著眼于制定一部體現地方特色的、綜合性的道路交通管理法規。作為深度參與此次立法過程的法律界專家，張鵬峰告訴《新民周刊》記者：超大城市現狀使得上海的道路交通管理有著許多獨特性，但地方立法卻又有著一定權限限制，既要解決現實獨特問題，又不能與普適性的上位法相抵觸，這使得此次立法創制上的難度就非常大。“狹窄空間里閃展騰挪，真是螺螄殼里做道場。”他感慨。

因此，本著地方性法規立法“不抵觸、有特色、可操作”的定位，根據上海超大型城市的特點，借鑒兄弟省市立法經驗，《修訂草案》中進一步細化和補充了嚴格執法方面的規范。

例如，此次修訂對公安機關實踐中比較有效的設置禁停標志、標線的措施予以固化，同時明確臨時停車行為規范。《修訂草案》明確規定：對駕駛機動車未遵守交通標志、標線（“黃線”）指示停車的，按照違反交通標志、標線的規定處罰;對駕駛機動車在未施劃黃線的路段未遵守臨時停車規定的，對駕駛人直接予以處罰，而不是像以前那樣必須先指出違法后勸離，勸離不成再處罰。

張鵬峰指出，像這種“先指出違法后勸離，勸離不成再處罰”的做法，是一種典型的柔性執法;但是，在過去的實踐中，這種做法的弊端逐漸顯露，使得交通違法者和交警屢次玩起了“貓捉老鼠”的游戲，讓法律對違法行為的遏制作用大打折扣。從交通大整治的實踐到《修訂草案》的固化，這種從“柔性”到“嚴厲”的變化，許多市民可能一時很不適應;或者從大局上能夠理解，但當落到自己頭上，又感覺不平……張鵬峰認為：在保證文明執法的前提下，對交通違法的嚴厲，就是對公眾生命安全的負責。

章友德也認為，《修訂草案》較之原《條例》，在強化執行方面做了很大改進。最嚴道交條例能否管出最好交通，關鍵在于立法是否具有科學性，“良法是善治的前提”。他同時表示，良好的秩序不光是“嚴刑苛法”管出來的，也需要全體市民認識到守法的必要性，成為維護道路交通秩序的一員。因此《條例》不光是要注重對違法的處罰，還要加強對公眾的教育和警示。

公眾參與也在《修訂草案》中予以明確。《修訂草案》要求以政府部門為主導，加強基層治理，落實單位交通安全責任，引導社會公眾積極參與，通過推廣使用先進技術、信用信息歸集和使用、廣泛開展宣傳教育等多種手段，推進道路交通協調發展。

具體制度包括：細化了車輛所屬單位的主體責任;鼓勵科技手段對交通管理的支撐，明確運用大數據、物聯網等先進技術提升交通管理水平;鼓勵社會公眾參與交通治理，明確了交通違法行為視頻舉報制度等。此外，還明確了在部分交通管理事項決策過程中，應當聽取公眾意見，從而有利于增強道路管理措施的合理性和接受度。

2016年8月29日，建設中的上海延安路中運量公交系統工程。

除了《修訂草案》本身，相關部門也同步制訂了其他配套的政策和規定，共同促進道路交通狀況的改善：

2016年6月19日出臺的《上海市非營業性客車額度拍賣管理規定》，被認為是“史上最嚴的拍牌規定”，對購牌者提出了嚴格的要求，要求后者必須自申請之日前1年內不存在相關道路交通安全違法行為記錄。具體來說，累積記分達到12分的，駕駛機動車發生5次以上道路交通安全違法行為的，被處以暫扣或者吊銷機動車駕駛證、拘留行政處罰的，都沒有拍牌資格。此舉也被認為一定程度上約束了交通違法行為。

此外，已于今年6月底開始實施的2016年上海商業車險費率改革要求，將保險費與交通違法掛鉤。據了解，部分交通違法行為一經發生，就會使下一年保費上漲5%或10%，而無違章行為的“好司機”則會得到商業險打9折的獎勵。

推進綠色交通理念

目前的《修訂草案》中，將道路交通管理的基本原則確定為：上海道路交通管理應當適應超大型城市特點，堅持綠色交通理念，優先發展公共交通，合理配置道路資源;堅持動態交通和靜態交通協調發展，完善交通基礎設施，提高道路通行效率;堅持依法管理，嚴格查處道路違法行為，推進綜合治理。

值得注意的是，綠色優先、公交優先的理念，被放進了管理基本原則靠前的位置，這也就是提升了行人、非機動車等慢行交通系統的地位。

章友德提出，立法要做到“心中有人”。要根據上海人口的結構、規模、年齡、性別等要素，用整體、系統、理性、法治、動態的思維來制定道路交通管理方案。“要確定道路交通政策是以車為主還是以人為主，以強勢群體為主還是以弱勢群體為主。”他提出，從年齡層次而言，上海已經進入深度老齡化，應該把路權還給老年人，而老年人屬于慢行的、休閑的交通系統。同樣屬于慢行交通的還有自行車和其他行人，道路也應該向他們開放。還有殘疾人專用道的問題，也是凸顯城市包容性和人性關懷能否落實之處。

另外，《修訂草案》中對“讓行”做出了特別規定。包括：同方向行駛的右轉彎機動車和左轉彎非機動車，均被放行，通過路口時，左轉彎非機動車優先通行;相對方向行駛的左轉彎機動車和非機動車，均被放行，通過路口時非機動車優先通行;車輛在有交通信號控制的路口，遇放行信號，先予放行的車輛和行人優先通行;行人因無人行道或者人行道有障礙物，借用非機動車道、機動車道時，行人優先通行;道路交通安全法律、法規規定的其他讓行規定。

“原來的交通禮儀上升為法定義務，道德倡導上升為法律要求，這種正面導向是明確的。”張鵬峰評論。

章友德表示，禮讓是建設文明城市的應有之義。“車讓人、人讓車、車讓車，人車之間的這種和諧生態，如何從法規的文本變成真正的亮點，還需要在道路交通管理的實踐中進一步摸索。”