碳排放交易體系的構建、挑戰與市場拓展

摘要

碳排放權通過市場交易實現效率配置，有理論與實踐支撐。“碳排放”作為一種“惡品”，需要不斷壓縮或定額管控，與“善品”有著本質不同。因而，“碳排放”市場交易有著固有的困境。在國內碳市場構建中，困境還會得到強化。因為，①中國與國際社會、中央與地方、地方之間、政府與企業存在多重博弈，受經濟、政治、環境、社會多重因素的制約，排放總量的確定和分配具有潛在的不確定性。②“碳”的核算從屬于能源，并不完全獨立，是一種具有被動屬性的交易品，企業的選擇與能效和節能關聯，則“用能權”和“碳排放權”重疊。由于碳作為交易品的從屬和被動屬性，企業的經營決策的碳約束可能被弱化或邊緣化，對消費者的價格信號部分失真。③開放的、競爭的市場才是有效率的。但是從歐盟的碳排放貿易體系和國內的試點看，這一系統則是相對封閉的。④如果說高碳產品低品質可以通過市場的自我調節而對企業有所約束，而城市基礎設施鎖定的碳，其成本只能由全社會擔承，在碳排放交易體系中得不到實際體現。⑤用能權和碳排放權有可能一體兼容，但是，碳交易的市場激勵傳遞受到一些體制性因素的約束而失效。因此，中國的碳交易體系構建，需要在頂層設計中考慮碳排放的屬性特點，拓展碳排放交易的市場空間。首先，在認知上將“碳交易”從約束變為一種機遇。其次，國家需要將碳納入預算管理，實現效率配置和有效管控。再次，建立發展導向的碳交易市場，拓展碳市場規模。如納入森林碳匯，碳市場與生態補償相關聯。最后，鼓勵凈零碳城市建設。

關鍵詞 碳排放交易；市場空間；巴黎協定；挑戰；對策

中圖分類號 X196；F061.3 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）08-0001-05 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.08.001

中國構建全國統一碳排放交易體系的政策選擇，引起了全球的廣泛關注。作為一種推進低碳發展的效率手段，是否具有比較廣闊的市場前景？如何才能使碳市場發揮積極有效的作用？

1 碳市場的國際構建與實踐

碳排放權交易，理論淵源自科斯定理，即在產權明晰的情況下，資源可以在市場得到最優配置。這一產權交易理論隨后被用以環境經濟學分析，與庇古稅分析比較，結論是如果污染物排放總量與庇古稅下的排放均衡數量一致的話，庇古稅率與排放權的市場均衡價格是等同的。也就是說，庇古稅和科斯定理可以在污染控制方面實現同等的效率[1]。基于這一一致性，美國在1980年代為了控制二氧化硫排放而實現總量控制，通過市場進行二氧化硫排放權交易，已實現在二氧化硫排放總量得到控制的前提下，二氧化硫的排放權得到最優配置[2]。

正是基于美國二氧化硫總量控制和排放權交易的成功經驗，1997年關于溫室氣體減排的《京都議定書》的談判過程中，美國強調市場途徑以實現發達國家的低成本履約減排。因而，《京都議定書》第6（JI）、12（CDM）、17（ET）條納入了三項市場機制：發達國家（附件B）內部的排放貿易（ET）、附件I國家內部發達國家和經濟轉軌國家之間的聯合履行（JI）和發達國家與發展中國家之間的清潔發展機制。排放貿易主要是歐盟內部的排放貿易計劃（EU-ETS），由歐盟委員會核定各國的排放限額，企業在市場上進行碳排放權交易。每噸二氧化碳價格在最高時達到30歐元左右，但是，進入2010年以后，這一價格大幅下跌，低至不足5歐元 （Point carbon（2014-01）：Global carbon market contracts 38% as prices and volumes drop）。由于東歐國家加入歐盟，俄羅斯作為最為典型的經濟轉軌國家鮮有與附件B國家開展實質性的聯合履行。京都議定書中附件B所列國家為發達國家，不包括公約附件I國家中的經濟轉軌國家。

由于附件I國家的能源和排放數據相對準確，因而碳排放權的核算確認比較簡單。而發展中國家通過清潔發展機制實施的減排，例如節能、可再生能源、林業碳匯等減排數量的核認就要復雜的多，涉及基準線、減排量、確認登記等。盡管如此，一系列CDM方法學和指定的運作實體（Designated Operational Entity，DOE）的核認，使得發展中國家通過清潔發展機制實現的減排，得以為發達國家以較低的價格購買履約。指定的運作實體指具有法律地位的公司或機構，或國際組織，在CDM項目運作程序中審定CDM項目的合格性，核查并確認所注冊的實際減排量，并簽發相應的經核認的減排量（CERs）。

總體上，京都三機制不盡完美。碳排放貿易只是在歐盟內部得以實現，并沒有在所有附件B國家展開。聯合履行的實施效果非常有限。清潔發展機制多在快速工業化的發展中國家如中國、印度等國項目較多，在低收入國家項目十分有限，而且所有項目幾乎少有技術轉讓的內容。美國、澳大利亞、新西蘭等發達國家也建立了一些非強制性的碳市場，但并沒有形成“氣候”。但是，京都機制的積極效果不可否認：碳是有價的。這一市場信號傳遞給企業，不論是發達國家還是發展中國家，低碳或可以降低生產成本，或可以創造收益。

然而，2015年達成的《巴黎協定》[3]中，京都三機制并沒有得到再現，只是在第六條中將“國際減排轉讓”規定為“自愿合作機制”，必須準確核算、避免重復計算，并且要交管理費和適應基金，相關規則、模式和程序在《巴黎協定》生效后的第一次會議上商定。對于造林產生的碳匯沒有納入轉讓，只是將減少毀林和森林退化所避免的排放，根據實際結果予以補償。《巴黎協定》第6條第8款中對市場機制沒有“厚愛”卻青睞“非市場途徑”，包括減緩、適應、資金、技術轉讓、能力建設等。碳市場似乎在《巴黎協定》中“淡出”，原因何在？

2 碳交易體系構建的市場困境

如果說歐盟排放貿易計劃的“失敗”是歐盟擔心企業競爭力而“放水”即過量發放碳配額而使市場需求疲軟，那么，《巴黎協定》涵蓋幾乎全球所有國家，區域或全球碳排放貿易體系的構建，是否存在挑戰呢？

首先，《巴黎協定》并沒有《京都議定書》所規定的減排限額。前者是“自下而上”的“國家自主貢獻”，全球目標是“盡早實現排放峰值”，在2050年以后實現凈的零排放。而且，各國的目標有絕對量、有相對量、有可再生能源、有政策措施，多具有不可比性，難以轉換為一個統一的可交易的量化額度。一些發展中國家例如印度、中國的目標為單位國內生產總值二氧化碳排放量下降一定比例。由于國內生產總值不可控，碳排放強度也就難以成為一個具體明確的碳排放額度而用以交易。更重要的，是各國自主貢獻不具法律約束力。

其次，碳排放的可測度性。作為一個市場交易品，必須是可測量、可報告、可核認的“有形物”如產品或服務。碳排放多伴生于化石能源燃燒，在發展中國家的統計、監測和確認，缺乏必要的能力。這樣，同一交易品，如果不具備“同質性”，必然“劣幣驅逐良幣”，市場失敗。由于電力生產中涉及化石能源、核能和可再生能源，電力使用的碳排放系數的精準計算，即使在發達國家，也存在困難。如果采用清潔發展機制中的方法學來確認，交易成本必然會高企。這也是為什么英國的碳排放貿易不是以碳為計量單位的交換品，而是采用市場交易精確的電當量作為結算品。

第三，碳排放體系的構建。歐盟的碳排放貿易計劃：①只是涵蓋了生產側的部分產業，沒有包括服務業；②沒有涵蓋消費側，而最終排放源自消費；③只是包括化石能源燃燒排放的溫室氣體，沒有包括可再生能源、碳匯等零碳產品。如果《巴黎協定》下的碳市場只是有限產品的交易，難以包括大量的“高品質”產品例如可再生能源、碳匯等。似此，這一系統的效率也將大打折扣。

第四，碳公正問題。科斯定理表明，碳排放的初始分配不影響碳權的最終市場配置。從這一意義上講，碳排放市場配置是高效的。但是，由于發展中國家技術水平低、碳效率低，碳排放權將會集中在碳生產率高的少數國家，多為發達國家，使得發展中國家缺乏碳配額，基本需求品依賴進口而價格高企，加劇發展中國家的貧困。

第五，碳治理問題。碳排放不是一個“善品（good）”，而是一個“惡品（bad）”，需要不斷減少直至最終消除。但是，這一“惡品”又與“善品”的生產有關聯。碳交易的標準、交易的游戲規則、碳退出或遞減的速率或時間表，均涉及國際治理構架。在沒有一個世界政府的情況下，“共識”形成不僅時間漫長，而且效率低下。

由于“碳排放”這一交易品的特殊性，構建全球性或區域性的交易市場，似乎有難以逾越的障礙。《巴黎協定》并沒有建立碳排放貿易的條款，只是將國際間的轉讓明確為“自愿”合作機制，對市場構建沒有專門的規定。從《巴黎協定》規定看，全球或區域性的碳市場構建和運行尚不具備必要的國際法支撐。

3 中國碳交易體系建設

中國的碳交易，市場信號和基礎源自于《京都議定書》中規定的“CDM（清潔發展機制）”。中國政府在2002年8月宣布核準《京都議定書》，隨即啟動CDM的國際合作。丹麥技術大學UNEP/DTU中心Joergen Fenhann 與 Marco Schletz 整理提供：截至2016年5月，中國成功注冊CDM項目3 883個，占全球64%；獲取CER近10億t，全球總量的60%（見http：//www.cdmpipeline.org/publications/CDM States And Provinces.xlsx）。中國利用CDM國際交易建立運行的一套機制，應該說是構建碳交易體系的堅實基礎。

在某種程度上，得益于CDM的經驗和中國巨大的市場潛力，中國政府主管部門嘗試構建國內碳交易體系。2011年，根據黨中央、國務院關于應對氣候變化工作的總體部署，為落實“十二五”規劃關于逐步建立國內碳排放交易市場的要求，推動運用市場機制以較低成本實現我國在哥本哈根會議前提出的2020年我國控制溫室氣體排放行動目標，加快經濟發展方式轉變和產業結構升級，國家發展改革委決定在北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展碳排放權交易試點[4]。5年以后的“十三五”規劃[5]，提出“建立健全”碳排放權初始分配制度。推動建設全國統一的碳排放交易市場，實行重點單位碳排放報告、核查、核證和配額管理制度。中國向國際社會展示的決心[6]，是在2017年啟動全國碳排放交易體系，將覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點工業行業。

構建全國碳排放交易體系，需要一系列的“基礎設施”的構建。從目前的頂層設計看，碳交易體系的構建，尚處于能力建設階段。應對氣候變化國家自主貢獻文件，承諾開展相關能力建設[7]，構建國家、地方、企業溫室氣體排放基礎統計和核算工作體系，推進碳排放權交易市場建設。《生態文明體制改革總體方案》[8]所設計的，也是逐步建立全國碳排放權交易市場，研究制定全國碳排放權交易總量設定與配額分配方案。完善碳交易注冊登記系統，建立碳排放權交易市場監管體系。不僅如此，國家主管部門[9]還在技術層面制定了相應的管理辦法。截至2014年底，北京、上海、天津、重慶、廣東、深圳和湖北7個碳排放權交易試點均發布了地方碳交易管理辦法，共納入控排企業和單位1 900多家，分配碳排放配額約12億t。截至2015年8月底，7個試點累計交易地方配額約4 024萬t，成交額約12億元人民幣；累計拍賣配額約1 664萬t，成交額約8億元人民幣[10]。從國內的碳交易試點的實際情況看，2017年啟動可運行的全國碳市場，既有有利的一面，也面臨較大的挑戰。

4 碳市場建設面臨的主要挑戰

有利的一面主要表現在中國政府的決心。強勢政府推進“碳排放權”這樣一個人造市場，決心和力度是不容置疑的。五年規劃、改革總體方案、向國際社會的承諾，均表明碳交易體系的構建在政府的議事日程之上，而且是“讓市場在資源配置中起決定性作用”和“更好的發揮政府作用”的最為典型的抓手。政府可以確定配額、分配配額、價格指導、引導交易，供需雙方可以通過市場交易。

但從另一方面看，前面所述的通過碳市場履行《巴黎協定》的挑戰，在國內碳市場構建中，不僅全部存在，而且會得到強化。原因在于：

第一， 中國與國際社會、中央與地方、地方之間、政府與企業存在多重博弈，受經濟、政治、環境、社會多重因素制約，排放總量的確定和分配具有潛在的不確定性。中國的目標是在2030年前實現排放峰值。如果提前控制總量，過于寬松則市場疲軟；過于嚴苛則經濟受壓。各地資源稟賦、發展水平、治理能力差異較大。尤其是，“十三五”是全面建成小康社會的決勝階段，必須全面脫貧，經濟必須保持中高速增長。各種力量和訴求博弈的結果，政府這只看得見的手很可能需要“宏觀調控”排放總額。

第二， 碳作為市場可交易物的從屬和被動屬性。從目前碳交易試點和參與的行業和企業看，幾乎都是高耗能行業中的用能大戶，尤其是能源和原材料生產企業。由于只是在用能大戶之間的交易，所交易的“碳”是一種生產投入品。這就容易產生“碳”價隨高耗能產品的市場波動而波動。能源和原材料產品市場需求旺盛時，“碳”價必然高企；市場疲軟時，“碳”價只能低迷。“碳”是能源尤其是化石能源的副產品。企業購買能源服務，選擇性十分有限，電網和天然氣管網具有較高程度的壟斷性。可見，“碳”的核算從屬于能源，并不完全獨立，是一種具有被動屬性的交易品，企業的選擇與能效和節能關聯，則 “用能權”和“碳排放權”重疊。由于碳作為交易品的從屬和被動屬性，企業的經營決策的碳約束可能被弱化或邊緣化，對消費者的價格信號部分失真。

第三， 碳市場交易體系的相對封閉性。開放的、競爭的市場才是有效率的。但是從歐盟的碳排放貿易體系和國內的試點看，這一系統是相對封閉的。從地區上看，各個試點相互獨立，也就是說，相互封閉的，各自建“碳排放交易所”，各自轄區內安排交易。從行業上看，只是包括能源消耗大戶，眾多具有競爭性的“小戶”沒有涵蓋。從能源類別上，只是涉及化石能源，可再生能源如果是一次電力只是隱含在電網的排放系數中，并不直接參與交易。從中國CDM項目的構成看，化石能源利用的能效項目只占總量的10%，而可再生能源則占80%以上（圖1）。從碳源和碳匯上看，只是包括碳源，基本不涉及碳匯。從國民經濟體系的生產與消費兩大部類看，也只有生產者一側，消費者至多是有限的被動參與。

第四， 非“碳”因素。城市規劃中的大拆大遷、圍墻封堵、產業投資中的過剩產能、公共資源壟斷集中造成的“城市病”、城市運行維護中的“馬路拉鏈”、爭創世界第一高樓、最大廣場、最寬闊馬路的奢靡攀比，所消耗的碳，是科學規劃的數倍乃至更多。低劣的建筑質量，低劣的產品質量，碳是交易了，但是，碳在市場上的如此配置，并不必然意味著效率。如果說高碳產品低品質可以通過市場的自我調節而對企業有所約束，而城市基礎設施鎖定的碳，其成本只能由全社會擔承，在碳排放交易體系中得不到實際體現。

第五， 制度兼容性。用能權和碳排放權有可能一體兼容，但是，碳交易的市場激勵傳遞受到一些體制性因素的約束而失效。內蒙、甘肅的風電是零碳，但與電網收購廉價火電獲取更高利潤的目標是沖突的，弱勢的零碳難敵強勢的高碳。純電動汽車減少排放，但是車主不能左右充電樁的布局與建設。火電產能過剩，超超臨界機組也難以表現出效率，地方利益、就業保障、企業生存，也需要高碳低負荷運行。因體制性利益安排，三峽的零碳水電有輸變電損耗須外送珠三角長三角，湖北則從內蒙遠距離陸路運煤發電。蒙西到華中煤運鐵路，北起內蒙古浩勒報吉站，南至湖北荊州續延至江西吉安，線路全長1 837 km，規劃設計輸送能力為2億t/年。計劃2019年底開通。本項目是世界上一次建成最長的重載煤運鐵路，也是“北煤南運”新的國家戰略運輸通道（http：//baike.baidu.com/）。

上述挑戰，可能對碳市場的建立和運行不構成“一票否決”，但對碳市場的運行和效率所產生的影響，顯然是不能低估和忽略的，需要納入碳市場體系的頂層設計，培育健康高效的碳市場。

5 市場拓展的建議

碳作為一種稀缺資源，可以通過確權市場交易，實現效率配置。盡管《巴黎協定》并沒有象《京都議定書》那樣搭建碳交易的國際制度平臺，歐盟也沒有進一步強化和提升碳交易體系的計劃，基于市場在資源配置中的決定性的改革需要和全球減排的積極貢獻，中國通過碳交易試點而構建全國統一的碳市場，除了進一步建立和完善國內立法和碳核算等一系列制度性基礎設施外，需要在頂層設計中考慮各種挑戰，促進生態文明建設，加速中國經濟的低碳轉型。

由于碳是一種“惡品”，從數量供給上需要不斷壓縮以至最終得到定額管控或消除。然而這一“惡品”在當前又與“善品”的生產和消費直接關聯。因而在認知上容易給人一種錯覺，就是控碳減碳是約束經濟發展的。實際上，高碳約束的是工業文明下的生產和消費；低碳是生態文明下的增長點和品質消費所在。這就需要在認知上將“碳交易”從約束變為一種機遇。原材料產能過剩，高碳沒有市場；高碳是不健康的消費。零碳能源設備的生產、銷售、使用、維護，能效材料的生產和使用，有機食品的生產和消費，有著巨大的市場潛力，眾多的就業機會，經濟增長的穩定而可持續的源泉。

國家需要將碳納入預算管理，實現效率配置和有效管控。國家統計局關于新啟用的國民經濟核算體系，將具有稀缺性、有用性及產權明確的自然資源（包括土地資源、礦產資源、能源資源、林木資源和水資源等）納入核算范圍，但并沒有納入碳資產[11]。英國從本世紀初立法實現碳預算管理，每5年一個預算周期。《巴黎協定》規定在本世紀后半葉實現凈的零排放，從現在開始，通過10個五年計劃實現，并不激進。時間、地區、行業的配置，構成一個碳預算總體管理架構，納入年度國民經濟核算體系。內容包括初始分配、轉移支付、實施結算、國際賬戶等。這樣，國家、地區、企業，乃至于消費者，會有明確的市場預期，制定相應的低碳轉型方案，使碳交易體系得以實際運行。

建立發展導向的碳交易市場，拓展碳市場規模。可再生能源在CDM項目中超過85%市場分額，就是發展型碳市場的有力證據。與污染控制相銜接，污水處理廠的污泥、垃圾焚燒、非二氧化碳溫室氣體管控、有機廢棄物氣化、生態修復（《巴黎協定》第5條規定，對于“減少毀林和森林退化”而避免的碳排放，實現基于結果的支付。實際上這種安排也是一種生態補償），表明保護環境就是保護生產力，改善環境就是發展生產力。納入森林碳匯，碳市場與生態補償相關聯。消費者的低碳或零碳選擇是碳市場的內在動力。碳預算管理可以具體到消費者，使碳市場得以具有更為廣闊的市場。拓展碳市場規模提升效率，還要改革體制性弊端，打破地區封鎖，消除制度瓶頸。

鼓勵近零碳城市建設。歐洲的一些城市明確提出在2025年前后實現近凈零碳運行。在碳預算管理中，對率先零碳的城市也要公正公平的分配碳額度，使這些城市擁有碳資產，參與碳交易，獲取必要的資金，推進高效零碳轉型。

（編輯：李 琪）

參考文獻（References）

[1]潘家華.持續發展途徑的經濟學分析[J].北京：中國人民大學出版社，1996.

[2]張昭貴.美國二氧化硫排放權交易的啟示[R].中國石油企業，2011：32-33.

[3]UNFCCC.巴黎協定[R].巴黎：2015.

[4]國家發展和改革委員會辦公廳.關于開展碳排放權交易試點工作的通知（發改辦氣候[2011]2601號）[R].北京：2011.

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[6]中美元首氣候變化聯合聲明[R].華盛頓：2015-09-25.

[7]強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻[R].2015-06-30.

[8]生態文明體制改革總體方案[R].北京： 新華社，2015-09-21.

[9]碳排放權交易管理暫行辦法（發展和改革委員會令第17號） [R].北京：2014-12-10.

[10]國家發展和改革委員會.中國應對氣候變化的政策與行動2015年度報告[R].北京：2015-11-20.

[11]國家統計局.中國國民經濟核算體系（2016）[R].北京：2016.