國家審計推動完善生態環境治理的框架研究

楊　帆　楊星月

國家審計推動完善生態環境治理的框架研究

楊帆楊星月

伴隨中國經濟飛速發展，人民物質、精神生活水平不斷提高，生態環境治理已成為公眾關注的重點問題。生態環境治理是國家治理必不可少的一部分，但當前對于國家審計推動完善生態環境治理的研究卻幾近空白。基于這樣的考慮，文章從兩者的關系入手，分析了目前國家審計在完善和推動生態環境治理中面臨的問題。最后，基于問題導向原則，構建起國家審計推動生態環境治理的框架。

國家審計；生態環境治理；國家治理

近年來，我國經濟快速發展，但同時也付出了慘痛的代價。諸多環境問題愈演愈烈，霧霾、霧靄、沙塵暴、白色污染等威脅著人們的健康，降低了人們的生活水平和生活質量，人們對生態環境的關注度和重視度逐漸提高。生態環境治理成為了國家治理的重要組成部分。同時，國家審計作為促進國家治理的制度安排（陳希輝等，2014），研究國家審計推動完善生態環境治理的框架體系顯得尤為重要。通過國家審計來推動完善生態環境治理，就是要在法律法規體系的保障下，協調生態環境治理與經濟、政治、社會、文化之間存在的沖突和矛盾，并在監督體系的約束下，搭建起國家審計與生態環境治理之間的橋梁。進而從完善制度設計、保證多方協調、強化監督管理三方面提出了國家審計推動完善生態環境治理的框架。

一、國家審計與生態環境治理的關系

生態環境是國家和人民賴以生存和發展的基石，對于廣大人民而言，生態環境的惡化損害了人們的健康，對人類的生命安全和生存質量造成了巨大的威脅。目前我國社會中普遍存在“污染在前，治理在后”的思想意識，我國已面臨著巨大的環境壓力。對于寶貴的水資源而言，《2013中國環境狀況公報》顯示，在4778個監測點中，水質較差和極差的比例合計將近60%，水質優良的比例僅僅為10%左右。由于土壤污染和土地荒漠化現象的加劇，我國可用耕地面積不斷縮小，我國將面臨耕地嚴重不足的局面。對于大氣污染，北京的霧霾“舉世聞名”，與臭名遠揚的倫敦大霧可謂不相上下。同時，我國的酸雨面積也逐漸擴大，由東部沿海一路向西部地區擴散，目前酸雨面積已經約占國土面積的15%。面對這樣嚴峻的局面，十八大提出必須全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設五位一體的總體格局，這就要求必須把生態環境治理放在突出地位。

而國家審計是國家治理的重要組成部分（劉家義，2012），國家審計對于推進國家治理發揮著必不可少的作用。要想進一步完善國家治理，必須充分發揮國家審計的作用，解決我國目前嚴峻的生態環境問題，只有解決了我國目前面臨的生態環境問題，提高我國的生態環境治理水平，繼而才能推進我國國家治理水平得以顯著提升。

關于國家審計的本質探究主要經歷了權力制約論（石愛中，2003）、民主法治論（李金華）、免疫系統論（劉家義，2012）以及信息風險控制論（張立民等，2014）等。國家審計的“免疫系統論”指出了國家審計具有預防、揭示和抵御功能。國家審計的預防功能主要是通過審計的威懾效果，對審計對象的事前約束來發生作用的。國家審計的揭示功能主要是通過審計的控制效果，在事中進行監督和反饋來發生作用的。國家審計的抵御功能則是通過事后的結果評價和問題的整合分析，來發現國家治理體制、機制上存在的弊端，對弊端進行整理和總結，進而推動國家實現“良治”。國家審計要站在我國經濟發展的總體布局上，探索生態環境治理方面存在的重大問題，對其進行專項治理，進而不斷提高我國國家治理水平。

二、生態環境治理中面臨的問題

在生態環境治理過程中，其與經濟發展、行政體制、社會認知等方面存在突出的矛盾。這些矛盾的存在導致我國生態環境治理措施很難落到實處，五位一體的總體格局也就難以建立和實現。

（一）法律法規層面

首先，在法律法規制定的層面上，我國雖已規范國家審計在國家治理中相應的權利和責任，但卻尚未規范國家審計在生態環境治理中的具體的權利和責任。法律法規等制度建設的不完善也就從根本上限制了國家審計對生態環境治理的作用。其次，在法律法規執行的層面上，我國尚且缺乏關于國家審計推動完善生態環境治理的相關技術規范和指引。生態環境治理能力在客觀上取決于人員素質、技術水平，而我國與生態環境治理相關的審計人員、審計技術方面存在較大的不足，這就在客觀上制約了國家審計的作用。

（二）經濟層面

我國生態環境治理所面對的最大的挑戰就在于如何妥善處理其與經濟增長之間的沖突。我國傳統的經濟增長方式較為粗放，單位GDP的能耗較高，經濟發展往往以犧牲環境為代價，導致我國生態環境遭到了嚴重的破壞。為了地方經濟的發展，一些政府被迫引入和發展高污染、高能耗企業，這些企業給當地生態環境治理帶來了極其嚴重的負面影響。

（三）政治層面

首先，基于政府管理體制而言，我國采取了行政區劃的方式來進行國家治理。不同的行政區劃分別進行生態環境的治理，這就導致生態環境治理缺乏有效的外部整合，難以系統性地發揮治理作用。同時，在同一行政區劃內，部門與部門之間也沒有實現良好的內部整合，部門之間職責不清、相互推諉，導致生態環境治理政策難以發揮應有的作用。其次，對官員政治激勵不合理也導致官員對生態環境治理采取不重視的態度。目前，官員考核機制較為單一，只注重一些硬性指標的考核，忽略了環境保護、生態治理、人民生活滿意度等軟指標的考查。這就導致政府官員在職期間只重視經濟指標的完成，只關注經濟水平的增長，忽略了生態環境的治理。

（四）社會和文化層面

雖然目前生態環境治理的意識已基本深入人心，但在經濟發展的要求下，生態環境治理又擺在了次要地位，“先污染、后治理”的思想意識并未得以根本動搖。同時，雖然廣大人民的環保意識有了大幅度的提升，但是公眾在生態環境治理政策的制定和執行過程中參與度并不高。誠然，隨著公眾強烈的要求，目前我國存在一定的公眾參與機制，但這些機制形式化非常嚴重，并沒有從根本上緩解這個問題。

（五）監督管理層面

對于生態環境治理措施而言，僅僅依靠制度約束和道德約束是難以保證其得到有效執行的，此時就必須發揮監督管理的作用。然而對于我國的國家審計機關而言，雖然其具有較大的權力，也具有較強的獨立性，但是卻缺乏執法權和實際的處罰權，這就導致事后的責任追究力度不夠，直接導致查出的問題并不能得以有效處理。

三、國家審計推動完善生態環境治理的路徑研究框架

針對上述問題，基于問題導向原則，本文擬從法律法規、經濟、政治、社會文化和監督管理層面出發，構建國家審計推動完善生態環境治理的路徑，見圖1。

圖1　國家審計推動完善生態環境治理路徑框架

（一）完善相關法律法規

國家治理的根本在于法制建設。國家審計是生態環境治理的重要保障，除了推動生態環境保護的自身法律法規建設以外，還要進一步完善國家審計在生態環境治理中的地位、權利和責任。使得國家審計機關在整治和管理過程中有“法”可依，有理可查。其次，還要提高國家審計機關人員在治理生態環境問題中的相關審計技術，為國家審計機關的人員開展工作提供一定的技術指引。

（二）轉變經濟發展方式，堅持可持續發展戰略

針對中國當前環境治理與經濟增長之間存在的沖突。必須集中精力促進我國經濟發展方式的轉變，使其由粗放走向集約，只有這樣，我國才能真正實現可持續發展。在這個過程中，要充分發揮國家審計的優勢，站在整體的角度上去思考問題，考查重點。通過合理預期經濟發展可能會帶來的問題，并調整執行過程中出現的沖突和矛盾。

（三）建立審計交流協商機制和綠色考核機制

由于政府管理體制的分割，不同行政區劃、同一行政區劃內部在生態環境治理過程中難以實現合力，這就導致我國生態環境治理效果長期不顯著。這種不合理的治理機制就要求國家審計充分發揮系統性的優勢，在處理生態環境問題時，要協同不同的部門、不同的行政區劃去開展審計工作。建立健全國家審計交流協商機制，彼此之間加強溝通與交流，共享審計過程中遇到的問題，分享審計經驗，促進不同區域生態環境的治理，實現國家審計系統性與生態整體性的協調。同時，對于官員的考核機制而言，也應增加軟指標的考核。要在考核官員經濟績效和社會績效的同時，融入生態環境治理指標的考核。在審計過程中，一經發現存在以犧牲環境為代價的經濟增長要及時報告和批評建議，在官員的考核評價表中反映出生態環境治理目標未達到的情況，促使官員從晉升利益考慮來約束自己的行政行為。

（四）強化公眾參與制度

廣大社會公眾也是生態環境治理的中堅力量，我們決不能忽視和低估他們的巨大作用。那么，在國家審計中也應引入公眾參與，將他們融入國家審計的各個環節，建立科學、有效、常態化的參與渠道。

（五）建立健全監督管理體制

科學的制度只有在完備的監督管理體制下方能得以有效運行。審計從根本上講就是一種監督活動，由于制度設計的缺陷，導致國家審計的監督管理作用在一定程度上受到了限制。為了解決這一問題，一方面要在制度建設中賦予國家審計更多的處罰權，加強國家審計的責任追究力度。同時，審計監督也不應只局限于事后的監督，要完善國家審計事前監督的功能，實現全過程的審計監督，在源頭上遏制問題的發生，發揮國家審計的預防作用。

［1］陳希暉，陳良華，李鵬.國家審計提升政治信任的機理和路徑［J］.審計研究，2014（1）：18-23.

［2］劉家義.論國家治理與國家審計［J］.中國社會科學，2012 （6）：60-72.

（作者單位：中南財經政法大學會計學院）