兩個條例征求意見稿的感受與思考

陶傳進

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兩個條例征求意見稿的感受與思考

陶傳進

隨著《慈善法》的出臺，《基金會管理條例》與《社會服務機構登記管理條例》征求意見稿也已經產生。以下分別從積極樂觀與問題探討的角度來談一下個人的感受。

一、時代前行的脈搏

兩個條例的征求意見稿來源于《慈善法》，體現了《慈善法》的整體精神，于是就涉及到對于《慈善法》的解讀。下面談以下幾點體會：

（一）體現出了政府的三種角色定位

在傳統意義上，政府承擔的是監管者的角色，而當下通過《慈善法》我們看到政府角色已經有所超越，實際上充當的是三種新的角色，分別是傳統的監管者角色、支持與服務者的身份以及領域引領者。

1. 底線監管者的角色。較之于此前的條例，兩個條例征求意見稿在具體條款上增加了許多內容，愈加貼近兜底式監管者的定位。通過這些規定，慈善組織進行活動的底線越來越良好地建立起來。

如同工匠所編織出來的一張精美的席子，慈善組織盡可以在其上自由地舞動，組織的自由度未減反增。

3. 領域維護者與引領者的功能。條例征求意見稿為慈善領域的自主運作奠定了基礎，以便讓公益市場發揮作用。

其中最典型的是，兩大條例征求意見稿一方面為慈善組織的公開透明規定了更為具體的指導，另一方面賦予了政府管理部門“公開透明的平臺”的新職責。其背后的含義是，通過公開透明所提供的充分信息，讓社會成員（如捐款人）的自主選擇具有可能，政府的努力方向是讓慈善組織越來越具有自主運作的機制與場所。

政府對慈善組織的評估制度得到最恰當的理解：評估的功能正是為了實現對于慈善組織本身以及整個慈善領域進行把握、支持與統領，評估是為政府的三種職能服務的。

（二）社會組織的相應定位

與政府的三個新角色相對應，社會組織也逐漸進入到了一種新的狀態，它可以遵循三個基本的運作原則。第一，以法律為底線；第二，慈善組織在公益市場中自主運作；第三，社會組織逐漸成為社會治理的主體，由社會組織所構成的慈善領域將承擔越來越重要的功能，并且促使政府職能與權力下放，而政府則退居到更高層面的宏觀調控的位置上。

1. 慈善組織的進入門檻降低。

門檻的降低，將令慈善市場出現更多自主運作主體，從而為選擇機制提供前提條件。其中，基金會登記注冊的門檻比此前降低了兩個級別，可在縣級民政部門登記；某些類型的社會服務機構可以直接向登記管理機關申請登記。

1.3.2 觀察組 研究組患有陰道炎的老年糖尿病患者在給予雌激素軟膏的基礎上，給予保婦康栓（批準文號：國藥準字 Z46020058，規格：1.74 g×14 粒）進行治療，給藥方式為陰道內給藥。給藥劑量為1粒/次。給藥操作為清洗外陰部，向陰道深部塞入栓劑。給藥療程為4周。

社會服務機構與基金會的注冊資金成為登記注冊條件的主體部分，這樣的門檻沒有根本性的制約力量，盡管基金會的注冊資金數額顯得偏高，但已經不再像過去那樣面臨著遭受硬性障礙的風險。

2. 給更多的慈善組織以公開募款的資格。在基金會征求意見稿里，不再有公募與非公募基金會的區別，甚至社會服務機構在獲得相應的資格后也可以公開籌款。這就促使整個公益領域里，慈善組織具有更高的自主性，社會選擇也具有了更良好的組織基礎。

3. 公開透明得到了特別的強調。信息是進行選擇的基礎，公開透明除了能夠保障捐贈方的權益以外，還能夠促使公益市場的成活。公開透明的條款相當于將運作的選擇權更多地交給社會組織本身，而不是政府。兩個條例中，都對慈善組織的公開透明進行了特別的強調。

4. 運作決策更加依據組織自主性與市場選擇。條例征求意見稿有一些重要變化：第一，過去關于非公募基金會的8%的規定不再存在，因而對于那些無法公開募捐的基金會，運作的自主性將得到極大的擴展；第二，10%的行政辦公經費反映了其本來的含義，這近乎于一個革命性的變化。盡管仍然還有10%的數量要求，但這里已經將此限制在真正的行政辦公方面，而不應再包含項目運作的成本。在過去，基金會的運作瓶頸相當程度上來自于此。

過去一直困擾社會組織的年檢制度被取消，轉而成為年報制度，這在基金會與社會服務機構兩大類組織里都得到了體現。

二、一些值得思考的地方

（一）關于社會科學的科學技術性問題

在可以直接登記注冊的社會服務機構中，科技類被局限為自然科學和工程技術領域，社會科學與自然科學被區別對待。

這或許是考慮到我們國家的社會發展階段，其實，社會科學在其科學技術性上，與自然科學無異。如果將其區別對待，就會限制這類組織的登記注冊，并且更為重要的是限制它們在運作中的活力空間，遭受損失的是整個社會的發展步伐。

（二）關于慈善活動的內容范圍問題

在可以直接登記注冊的公益慈善類社會組織的類別中，列出了一系列的“安全”名單。但是，這種做法也容易將一些在社會發展中起重要作用的公益類型推斷為或推向到“政治性的”“抗爭性的”“意識形態性的”等領地，一旦我們人為地將它們打上這種烙印，就會大大淡化它們的公益慈善意義，而突出它們政治性的、意識形態性的色彩。

例如社會科學領域的教育學的研究與推廣，本身有公益色彩，遵循公益領域的運作規律，但是如果給它附著上意識形態的色彩，將使我們損失一項最為重要的社會科學。

（三）關于業務主管單位

“業務直管單位”一詞仍然出現在條例征求意見稿中，在社會服務機構里尤其突出。其實，業務主管單位正漸趨消亡的趨勢，它是從計劃體制到社會化公益時代的殘留品。盡管當下還很難徹底取消這種雙重管理制度，但是我們需要清晰地認識到它的未來趨勢，或者推行近期已經顯示出更大優勢的“業務指導單位”制。

（四）如何實現“寬進嚴出”的思路

我們認為，登記管理應放到社會組織的整體管理框架下加以考察，遵守“寬進嚴出”的原則，讓更多的社會組織能夠通過更簡單的渠道進入合法軌道，然后在其運作管理中通過各種舉措，對不合格的組織加以淘汰，對那些僅僅是能力不足的組織加以支持。將“進入”與“管理”結合起來才能更有效的制訂管理條例。

（五）責任問題需要厘清

當下，民政部門似乎承擔了整個責任體系，社會組織自身其他執法機構的責任，最終在相當程度上轉嫁匯聚到了民政管理部門。再加上所有的管理責任又向社會組織的入口處匯聚，條例的制定就一定帶有某種“逃避責任”的色彩。

（六）社會服務機構的分支機構問題

社會服務機構可以設立分支機構是一項制度創新，但僅局限于縣級服務機構，給人的感覺似乎是在防范更高層級的服務機構進入縣域，據此可能對各地的服務組織產生保護作用。

其實，更高級別上的服務機構理應具有更好的品牌，更應鼓勵它們建立分支機構。

三、簡單的歸總

以上從積極與問題探討兩個方面分析了兩個條例征求意見稿所體現出來的精神，整體來說《慈善法》引領了兩個條例向更積極方面改進，政府的職能與社會組織的職能越來越走向其應有的定位。

盡管還存在這樣那樣的問題，但在整體積極進取的格局下，這只是作為一種次級的探討，而且許多問題也無法在條例制定機構這里得到解決。

時代在進步，同樣的說法、同樣的條款，對其理解也在變化，在某種意義上條例背后也體現著一種精神，對于同樣的條例如何更恰當地執行，也是我們所關注的，在這一點上，時代也在進步。

（作者系北京師范大學社會發展與公共政策學院教授，社會公益研究中心主任）