民營銀行設立之法律路在何方

洑冬赟華東政法大學 上海 200042

民營銀行設立之法律路在何方

洑冬赟
華東政法大學 上海 200042

隨著經濟全球化和自由化，我國原有的金融體系已無法滿足市場經濟日益擴大的資金需求。2015年我國5家試點民營銀行的開立給金融體系創新翻開了新的篇章。本文嘗試從立法角度對民營銀行的設立進行分析，為我國民營銀行法規的完善提出一些建議。

民營銀行；發起人資格

1992年，黨的十四大在北京舉行，大會宣布改革開放，確定中國經濟體制改革的目標為建立社會主義市場經濟體制，我國的經濟改革進入新的改革時期。隨著市場的開放及國有企業改革的不斷深入，我國非公有經濟不斷發展壯大，給市場經濟注入了極大的活力。但由于金融機構和金融行業的特殊性，為保障市場的穩定和廣大儲戶的資金安全，政府對商業銀行的發起和設立始終保持謹慎的態度。雖然早在1996年1月12日，即成立了中國大陸第一家由民間資本設立的全國性商業銀行----以劉永好的新希望集團，張宏偉的東方集團，盧志強的中國泛?？毓杉瘓F，王玉貴代表的中國船東互保協會等為發起人的中國民生銀行；同時我國也發展了城市商業銀行、農村商業銀行、農村信用合作社等多種商業銀行的形式。但是，此類銀行的治理很大程度上仍由政府主導，而非完全的市場化自主經營。金融體系結構仍然處于國有資本主導的地位，從而導致了銀行在向實體經濟提供資金支持時，所選擇的行業和企業具有很大的傾向性。銀行更偏向于為國有企業或國有資本持股的企業發放貸款，市場經濟中承擔重要角色的非公有制企業----民營企業所獲得資金支持的渠道相對較少，從而出現了企業發展需求和資金供給的不均衡現象。金融體系結構逐漸滯后于市場經濟的發展，已無法滿足當時經濟發展的需要。

隨著中國加入WTO，我國面臨經濟全球化的發展趨勢，為了更好的適應市場主導的全球化經濟，2003年左右，我國國內也掀起了一場是否應當設立民營銀行的激烈爭論，學術界同時提出了諸多理論。然而礙于監管機構對于穩定金融體系有較高的要求，故并未有具體的實踐。

直至2013年7月1日，國務院發布《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》，該意見也被稱為“金融十條”，其中第九條指出：“鼓勵民間資本投資入股金融機構和參與金融機構重組改造。允許發展成熟、經營穩健的村鎮銀行在最低股比要求內，調整主發起行與其他股東持股比例。嘗試由民間資本發起設立自擔風險的民營銀行、金融租賃公司和消費金融公司等金融機構。探索優化銀行業分類監管機制，對不同類型銀行業金融機構在經營地域和業務范圍上實行差異化準入管理，建立相應的考核和評估體系，為實體經濟發展提供廣覆蓋、差異化、高效率的金融服務?！?/p>

此類指導意見的出臺，極大的刺激了各路民間資本開辦銀行的熱情。截止2013年9月底國家工商總局核準了蘇寧銀行股份有限公司、華瑞銀行股份有限公司、國民銀行股份有限公司、中聯銀行股份有限公司、錫商銀行股份有限公司等5家民營銀行名稱。2013年11月4日，獲得國家工商管理總局名稱預核準的民營銀行數量達到23家。僅僅相差一個月的時間，預核準的民營銀行名稱數量即達到了四倍之多，由此可見，市場對民營銀行設立的反響極為熱烈。

2014年，“在加強監管的前提下，允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構”被列為當年改革重點工作，并且由銀監會牽頭推進。銀監會主席尚福林同時表示，對于民營銀行的試點，銀監會將本著成熟一家審批一家的原則，審慎推進。

2015年7月，首批5家試點民營銀行全部開業，分別為深圳前海微眾銀行、上海華瑞銀行、浙江網商銀行、天津金城銀行、溫州民商銀行。然而截至該5家民營銀行全部開業，我國對民營銀行設立的相關法律法規規定也僅僅局限于2013年的“金融十條”和2015年6月22日國務院發布的《國務院辦公廳轉發銀監會關于促進民營銀行發展指導意見的通知》。該通知確立了建立民營銀行的基本原則和基本準入條件，并對民營銀行發起人財務狀況確定了基本的要求。

不過，通知中對于民營銀行的發起人要求并未提出更為細致的規定。發起人的最低注冊資本要求、發起人身份和國籍要求也均未在通知中體現。目前所能查詢到的對民營銀行的設立更為詳細的規定，僅為各新聞媒體報道中提及的民營銀行設立“十二條細則”。然而并無官方渠道可以搜索到相關“十二條細則”的具體內容。

反觀我國對一般商業銀行的設立，分別制訂了《中資商業銀行行政許可事項實施辦法》和《中國銀監會外資銀行行政許可事項實施辦法》，該兩部實施辦法，對中資商業銀行和外資銀行的發起人都進行了詳細的規定。這些規定一方面給計劃設立商業銀行的發起人提供參考，便于有意向作為銀行發起人的機構以此為標桿進行企業整改；另一方面也為監管機構的審批提供了標準，同時也利于商業銀行設立的一致性，避免出現商業銀行良莠不齊的情況。

筆者認為，雖然目前我國已存在《商業銀行法》、《中資商業銀行行政許可事項實施辦法》和《中國銀監會外資銀行行政許可事項實施辦法》等法律法規，并對一般商業銀行的設立進行了詳細的規定。但這些法律法規的制定，均是建立在原本舊的金融體系的基礎上對商業銀行的設立進行的規范。隨著我國金融市場的逐步放開，5家試點民營銀行的設立和各自不同的市場定位勢必對金融體系產生重大影響，而我國目前對于銀行設立的法規將無法滿足民營銀行設立的常態化和民營銀行運作的規范化。

“民營”，首先是我國獨有的經濟概念，此概念最早出現于國有企業實行民營化，而隨著我國經濟改革的不斷深入，非國有經濟迅猛發展，為了避免被戴上私有經濟的帽子，所有的非公有制經濟和非公有制企業被統稱為民營經濟和民營企業。這樣的定義是建立在我國改革開放初期對私有經濟發展的需要，然而在現在的經濟環境下，原本的民營概念顯然已無法滿足對希望進入金融市場的民營資本進行解釋和定位。我國法律法規中，并未對“民營”給予準確的定義，當前民營銀行的各類指導意見當中也未對民營銀行的概念進行界定。我國民營銀行的資本來源能否有國有資本的參與，能否有國外資本的加入，抑或必須全部為境內民間資本，這類問題，目前的法律法規中我們無法找到答案。

法律定位的缺失也導致了民營銀行在我國金融體系中定位的模糊，相比較原先的中資銀行和外資銀行的分類，民營銀行是否應當作為單獨的銀行類別進行監管；相對于國有四大銀行和股份制商業銀行的分類，民營銀行又是否是更加細化的商業銀行。這些問題，除了對我國銀行業監管機構在日后工作中的監管方式、監管力度會產生影響，也是民營銀行在市場經濟中找到自身的市場地位和發展方向的重要前提。

參考我國臺灣地區上世紀九十年代初對民營銀行設立的一系列法律規定：1990年，我國臺灣地區“財政部”制訂了商業銀行設立的23條標準及24項優先考慮原則，對民營銀行的設立制訂了相對詳細的標準，在銀行發起人資本限定、股權比例方面都進行了詳細限定，同時也主管機關可以根據當前的經濟、金融形勢，限制設立銀行的數量，從而保持了主管機關對民營銀行的設立的絕對限制權力。

筆者認為，目前我國民營銀行設立的法律規制標準可以參考我國臺灣地區九十年代初的做法，對民營銀行發起人的標準進行進一步細化，以降低金融市場中民營資本計劃設立、發起民營銀行時的籌備成本，也使得民營銀行的設立更加的標準化、透明化、專業化。

民營銀行設立法律的進一步細化有利于我國金融業監管機構更加科學和規范的對金融市場的進行管理，也有助于民營銀行逐步作為金融市場重要組成部分從而為實體經濟帶來更大的支持。在這樣的基礎上，相信同時也能夠倒逼我國其他國有銀行和股份制銀行進行進一步商業化的改革，從而推進整個金融體制的創新，以順應我國經濟發展的需要。

[1]齊雁冰.22家上市公司全想辦銀行民營銀行概念股遭熱炒,北京青年報,2013-9-25.

[2]民營銀行試點首批確定5家,京華時報,2014-3-12,第10 版,http://epaper.jinghua.cn/html/2014-03/12/content_71566.htm

[3]邱兆祥.民營銀行登堂入室的時候到了.現代商業銀行,2003[10].

[4]國務院辦公廳,關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見,2013-7-1.

洑冬赟（1985.12—），女，漢族，籍貫：江蘇省無錫市，學歷：本科，單位名稱：華東政法大學，主要研究方向：經濟法學.