英國議會質詢的現狀和歷史

李店標

本文主要對英國議會質詢制度在平民院的具體運作進行介紹。同時，為質詢制度的最新進展和演變歷史提供背景材料。

一、議會質詢制度

（一）何為議會質詢

議會質詢是議會議員向政府問責的基本方法之一，其可以細分為多個類別。（1）口頭質詢，分為首相質詢、大臣質詢、時事質詢、緊急質詢。（2）書面質詢，分為普通書面質詢、指定答復日期書面質詢、由辯論中未完成的口頭質詢自動轉變成的書面質詢。

議會質詢在平民院和貴族院都存在。本文主要介紹平民院的質詢制度。有關貴族院質詢制度的詳細介紹可參見《貴族院程序與實踐指南》第5～6頁。兩院質詢制度的運作相似，但并不完全相同。

（二）口頭質詢

1.大臣質詢。每個政府部門的大臣在平民院議事廳答復口頭質詢都有特定的日期。根據《平民院議事規則》第二十一條的規定，大臣要在周一至周四日常事務開始后的第一個小時進行質詢答復。在特殊的“質詢期間”會議中，會有25個大臣質詢和10個時事質詢被列入議事日程表。每個政府部門大約每五周會有一次質詢時間安排，而首相質詢在每周三都會舉行（注：最新動態會在平民院事務網中的“口頭質詢規則”欄目中顯示）。

議題都是在通過遴選后，隨機確定順序的。政府部門可以決定將類似事項的提問打包處理。議員提出一個問題并得到初步答復之后，可以繼續提出一項補問，但補問必須與原問相關。他們不用再將原問全部重復，而是說，例如“議長先生，根據第一個問題……”。當質詢者的補問被答復后，其他議員才可以提問，對方的相關發言人可以在會議的適當時候被點名提問。這樣做的目的在于方便議長決定由誰進行發言，他（她）必須平衡盡可能多提問題之需要與有效審查大臣之目的間的關系。

口頭質詢（對大多數部門而言）的時間往往為一小時，并預留一刻鐘的時間用于時事質詢。一些較小的部門用時會稍短。不是議事日程表上的每一個問題都能在會議期間提出，這些未完成的質詢就會自動轉變為書面質詢，并在適當的時候進行答復。

2.時事質詢。每場口頭質詢會議的最后一刻鐘往往留給時事質詢。通過遴選出的問題來確定進行時事質詢的議員名單。他們不需要事先提交所準備的問題，目的在于確保所提出的問題是最新的。時事質詢以向大臣提問的方式進行，如果他（她）聲明對所在部門負責。議員可在原問之后附加補問，只要所提問事項屬于該部門的職責范圍即可。大臣只有在被問及時才能答復有關職責問題。在會議的其他階段，補問只能由原問者提出。答復部門會將所有類似的時事質詢簡要匯總給大臣，以使他（她）能夠盡可能多地掌握議員所提出的問題。

時事質詢自2007～2008年會議引入，2007年11月12日首次使用。由于原有議會質詢程序無法回應質詢當天或之前發生的事件，導致時事質詢的產生。這也是2007年采納現代化委員會報告《復興議事廳：后座議員的角色》中建議的結果（參見平民院現代化委員會：《復興議事廳：后座議員的角色》，2006年7月，平民院第337號文件，第28頁）。

3.首相質詢。首相質詢發生在每周三中午12：00，大約30分鐘，由通過問題遴選而確定的議員進行質詢。大多數情況下，他們要求首相列出下周的工作安排，實踐中有點類似于時事質詢（注：雖然這是常態，但不是必須以此種方式提問。獨立的原問及相關補問都可在首相質詢期間提出）。在首相質詢時，議員可以針對任何事項提出補問，而無需根據主題事先通知。而在時事質詢時，首相只針對原問者回答工作安排問題，在會議的其他階段，補問只能由原問者提出。議長通常允許反對派領袖提出總數不超過六個的補問，此種情形往往發生在首相質詢順暢，且要進行電視錄制時。有關首相質詢的更多細節，可參見平民院圖書館“首相質詢”簡報（注：2010年之前，當自由民主黨為反對派時，他們的領袖通常被允許在首相質詢期間至少提出兩個問題，因為他們是第二大反對黨。在2010～2015年會議期間沒有這樣的安排）。

4.緊急質詢。緊急質詢規定在《平民院議事規則》第二十一條第二款（注：緊急質詢在2002年之前被稱為私下預約質詢）。緊急質詢必須向議長提出申請，并在一天的特定時間內進行質詢：周一上午的11：30之前、周二和周三上午的10：00之前、周四上午的8：15之前、周五上午的8：30之前。申請必須標明事項的緊急性和主題的重要性?，F在的議長相比其前幾任，更樂意批準緊急質詢。

（三）書面質詢的類型

書面質詢主要分為三種類型：（1）普通書面質詢。普通書面質詢都沒有具體的答復日期，盡管議員希望能夠在提交問題后的七天內得到答復（注：這個時間源于1972年12月18日眾議院的決定）。（2）指定答復日期書面質詢。這些都必須在議員提交問題后的指定日期內答復。一名議員在一天內最多可以提出五個指定答復日期書面質詢。議員提出這種類型的質詢必須至少提前三天書面通知。（3）辯論中未完成的口頭質詢，它們自動轉變為書面質詢。提交到其他部門的口頭質詢也轉變為書面質詢。

書面（或口頭）質詢必須針對政府的特定部門提出。所在部門的大臣如果認為質詢事項是屬于另一個部門的職責范圍，可以選擇轉交。

（四）提出質詢

議員以通知形式進行議會質詢，需要向平民院議事臺辦公室提交問題。議事臺辦公室將對問題進行審查以確保其符合一定的要求，例如所包含的信息必須與政府部門職責相關、語言中立且簡明扼要。質詢所包含的信息必須是不能夠輕易獲取的，如部門公布的統計數據。不滿足這些要求的質詢通常被認定為不符合規則。議事臺辦公室根據議長的授權對符合規則的質詢進行編輯。大多數編輯與原質詢內容是一致的，但如果質詢涉及重要問題，議事臺辦公室將會聯系提出質詢的議員，以確保其質詢可以進行討論（此程序被稱為“梳理”。通過向議員發出梳理函的形式讓他們聯系議事臺辦公室，大多數情況下都是通過電子郵件進行）。絕大多數可以討論的類似質詢在提交后也被正式編輯。

大臣可以拒絕回答有關國家安全、答復花費較高、商業秘密的議會質詢。議事臺辦公室不會接受在同一會期已被答復或拒絕答復的質詢，除非有理由證明情況發生了變化。根據議長1999年的裁決，質詢不得涉及蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭的事宜，尤其是他們并入英國之前的事宜。

針對答復，議員沒有正式的申訴權利，即使他們認為答復是不完整的或無益的。近些年，不少議員提出程序違規問題，因為他們認為所得到的答復是不完整的。對此，議長建議議員可以通過下列途徑解決：進一步提出質詢、向程序委員會申訴、啟動休會辯論或給大臣寫信。

大臣可以拒絕答復質詢，如果他認為答復的費用超過一定的額度，這被稱為答復費用限額，當前的標準為850英鎊。中央政府部門的費用限額最初是根據《信息自由法》設定，后來限額一直保持在600英鎊。對口頭質詢而言，不存在費用限額。

（五）答復結果和“此后詳述”

對書面質詢的答復不僅要發送給提出質詢的議員，而且要發送給平民院圖書館以存放在他們的數據庫中。復雜或冗長的質詢可以先用一個象征性答復——“此后詳述”，實質答復在日后提供。

直到2004年，當使用“此后詳述”答復時，針對質詢議員個人的實質答復往往以正式私人信件的方式進行，但不會寫入公共記錄。此后，平民院議長彼得·海恩在2004年7月21日推出了兩種新做法：（1）閉會答復，說明該部門不能在閉會之前進行答復，但

在下次會議上會要求議員重新質詢。（2）根據對“此后詳述”答復的反應，將書面答復打印在議事錄上（參見平民院領袖：《議會工作指南》，2010年，第40～41、64～65頁）?；蛘?，將再次答復存儲在平民院圖書館（網址為：http：//www.parliament.uk/deposited

papers）。

書面質詢答復，包括再次答復和相關文件，都可以在現在議會網站的數據庫中查找到。他們是由一個六位數的“唯一標識號碼”（unique identifying number，簡稱UIN）標識。到2014年9月12日，答復被打印在議事錄上，以“141W”為卷的數目，此前的答復仍然可以在議事錄中找到。

議會會議日程表上的所有質詢都可以在平民院網站的“會議回顧”欄目中找到。

（六）遴選

遴選是指將遞交給議事臺辦公室的要求在特定時間進行口頭答復的質詢進行選擇和排序。自1989年開始通過計算機完成。最多選擇25項質詢并寫入議事日程表。質詢的順序特別重要，因為并非所有的質詢都能在有限的時間內完成。

每次遴選，每個議員只能有一項質詢進入。此外，在進行時事質詢答復時，議員可以向每個政府部門提出一項時事質詢。

進入遴選的質詢必須在下午12：30提出（遴選的時間在很多年前已經發生改變，當它作為正式質詢程序的啟動部分，在1976年被稱為四點鐘遴選），至少距離答復提前三天通知。

向蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭事務部提交質詢的截止日期為提前五天，以使他們利用此時間與相關機關溝通。當然，與平民院休會時的安排有所不同，議事日程表會事先簡要印刷每次休會的指導意見。質詢截止日期的時間表可從表決辦公室獲得。

二、議會質詢的其他方面

（一）程序委員會的角色（2010～2015年）

在2010～2015年議會期間，程序委員會在監督政府部門績效中發揮了重要作用，主要體現在答復質詢的及時性和精準性方面。委員會報告了每個政府部門答復質詢的數量，并公布了及時答復質詢所占比例的統計數字，還邀請高級官員和大臣以口頭對話形式多次交代政府部門的不佳表現。在2010～2015年議會期間，議員在多個場合的答復表達了對政府部門的不滿。

在2001～2005年，監督議會質詢的職責是由公共行政委員會承擔。他們對此事項的最后一次報道是在2004～2005年會期。

（二）書面聲明

現在的書面聲明機制是2002年10月被引入的（起初稱為大臣書面聲明）。此前，當大臣希望作出書面聲明時，黨鞭會建議議員提交質詢，并允許將政府聲明寫入議事錄。議會網站包含“當前書面聲明”和“歷史書面聲明”的數據庫頁面。聲明的標題和發表部門會出現在平民院工作每日文件的首要部分。這些聲明會在相應的時間送到平民院。聲明有時會附帶報告和表格，它們會被分別發送到平民院圖書館供檢索，并像存儲文件一樣在網上公開發布。

（三）在線提交

根據2002年程序委員會的報告，在線提交議會質詢在2003年引入。在線提交通過議會內部安全網絡系統完成。議事臺辦公室不接受正常的電子郵件提問。無論是該系統的使用還是在線質詢的比例，起初數量都較少，此后不斷增加。在2014～2015年會期，650名議員中的553人在系統上進行了注冊；在2013～2014年會期，89%的質詢通過在線提交完成。

2011年3月程序委員會出臺的“提高議會審查的有效性”的報告，建議限制質詢的數量，議員一天只能提交5項質詢，時間截止至當天下午的6：30。此配額機制使休息結束后的第一個會議日質詢數量得以提升。自2011年9月至12月，開始試點此限制。

繼此試點之后，2012年2月程序委員會出臺了另一個報告，“在線提交質詢的書面答復”。該報告指出，提交書面質詢的總體數量減少不明顯，但通過在線系統提交的比例卻有所下降。書面質詢中“梳理”的總量下降了16%。此外，在一天特定時間內接收的質詢總量發生了移轉，使議事臺辦公室的工作變得更加規律。

程序委員會建議繼續改變安排，平民院2012年4月16日批準了該建議。隨后，程序委員會重新審視這一問題，并在2012年12月建議每天在線質詢的數量從5項變成20項，平民院于2013年3月26日批準了這一建議。從2013年4月15日起，限制的效果有很大提升。

（四）質詢數量

在整個2000年期間，書面質詢的數量明顯增加，這引起了平民院關于程序和答復所需資源的擔憂。然而，在2010～2015年期間，數量明顯下降。一些議員提出了大量質詢：例如在2010～2012年期間，8名議員提出了1000項質詢；獲得答復最多的20名議員所提出的質詢占所有質詢的20%（2001～2002年的統計數據可參見菲利普·諾頓：《英國政治中的議會》，2005年，第115頁）。

（五）議會質詢花費

經評估，政府答復議會質詢的平均花費為一項書面質詢164英鎊、一項口頭質詢450英鎊。后面的數字計算包括答復補問的額外調查和簡報。這表明，每項議會質詢的邊際成本相對較少，包括系統固定成本在內的統計數字往往是不真實的。

2011年4月1日，此前連續出版的《議員質詢手冊》已經停產，僅能從表決辦公室以申請方式獲得相應的復印件。2007年2月針對議會質詢的一項答復指出，僅2005～2006年議會質詢的印刷費用約為1464000英鎊。

（六）信息共享自由

1689年的《權利法案》第九條規定，“議會程序在議會之外的任何法院或任何地方，不受彈劾或訊問?！睋耍h會言論自由和議會兩院排除法院干擾自主管理自己的事務得到保障。然而，這也意味著程序可以不按照法定方式操作或提起申訴。具體來說，2000年的《信息自由法》不適用于議會質詢的答復，因為議會質詢是議會程序，而不是正式的信息自由請求。

議員不能根據信息自由程序要求質詢得到充分的答復，也不能要求信息專員參與。議員可根據該法作出一個相似但卻單獨的請求，利用《信息自由法》規定的公共獲取權申請信息。該法案創造了信息權利、豁免信息的范圍和公共利益的標準。這樣做的原因在于能夠：第一，根據豁免范圍對沒有公布的文件進行分類；第二，建構了獨立的申訴機制；第三，確定20天的法定期限為答復的最低基準。

2008年高等法院的一個判例區分了議會質詢與信息自由請求的區別。議員馬克·奧騰對拒絕答復提出了質疑，在答復部門同意將此項質詢轉變為信息自由請求后，他向信息專員進行了申訴。信息專員雖然拒絕對原問進行裁決，但下令要求進行信息披露。這意味著，有必要進一步了解確認奧騰質疑的原因，信息法庭援引委員會報告的行為也應批評：“信息專員接受奧騰先生的請求在管轄權上存在一定誤區。奧騰先生的請求是對大臣答復議會質詢的正確性進行質疑，此質疑不是司法裁決的主題。這與財政部長所認為的審查請求應當根據法案作出不存在關系。因為，根據1996年《誹謗法》第十三條規定，除經授權外，議會特權不能放棄，尤其針對行政部門的議會特權更是如此?！?/p>

公共行政特別委員會2004～2005年的報告指出，大臣問責和議會質詢的核心在于議員相比其他公民不應處于劣勢地位（參見公共行政專門委員會：《大臣問責與議會質詢》，2003年4月，平民院第355號文件）。政府在回應公共行政特別委員會的報告時重申，如果議會質詢得到妥善處理，信息自由請求就不會涉及被拒絕的質詢問題：“操作規程為公共當局提供了指引，包括有關信息請求處理程序的建議。這將明確指出，在答復議會質詢時提供信息和根據信息自由法提供給公民信息之間不存在矛盾”（參見公共行政專門委員會：《首次專門報道》，2003年4月，平民院第1262號文件，第2頁）。

然而，議員聲稱在程序委員會2006年的調查之前，在獲取信息方面，信息自由請求比議會質詢的成功率要高。特別值得關注的是，2000年《信息自由法》的出臺使政府放棄了先前列舉理由以拒絕答復的做法。

三、議會質詢的歷史

2002年6 月26日，程序委員會發表了題為“議會質詢”的報告。在此報告里，委員會簡要追溯了質詢程序的演變歷程。里面寫道：“資料所記載的英國議會對大臣的首例質詢出現在1721年的貴族院。平民院質詢首次出現在1835年，首次寫入議事日程表是1849年。早期，通知往往以口頭形式作出，但平民院在1886年的一項決議中要求其以書面形式作出，并寫入了1888年的議事規則。起初，議員口頭質詢的數量不受限制，但在1909年數量被限制為一天至多8個。1919年減少為4個，1920年減少為3個，這一數量一直保持到20世紀60年代。書面質詢于1902年引入，數量不受限制?？陬^質詢的時間起初也不受限制，但到1902年隨著質詢數量的陡增（由19世紀50年代的200～300項每年增至19世紀90年代的4000～5000項每年），確立了每項質詢40分鐘的時間。在1906年，每項質詢的時間增至55分鐘。1902年，規定口頭質詢應至少提前兩天通知（此前可以提前一天通知）。20世紀20年代首次建立了答復部門的正式輪值表。書面質詢的通知最初遞交議會秘書，但隨著質詢數量的不斷增加，這種方式顯得不可行，于是1940年成立了議事臺辦公室，這為提交書面質詢提供了方便的場所”（參見程序委員會：《議會質詢》，2002年6月26日，平民院2001～2002年第622號文件）。

針對這一問題，諾曼·切斯特和諾娜·布朗寧對議會質詢的起源和發展提出以下觀點：“現在廣泛應用的質詢很大程度上是19世紀發展起來的，尤其是1830年之后。質詢的程序意義在于，它是作為辯論規則之外的一項基本原則而發展起來的。1844年厄斯金·梅出版的《議會實踐》及其此后的八個修訂版都把對大臣的質詢當作辯論規則的例外，而不是獨立的程序”（參見諾曼·切斯特和諾娜·布朗寧：《議會質詢》，牛津大學出版社1962年版，第12～13頁）。

切斯特和布朗寧認為，直至19世紀60年代中期質詢時間才變得正規化，“隨著質詢數量變得越來越龐大，正式通知的要求變得平常，大臣也無法為缺席尋找借口，他們在日常程序的特定時間內出席使得質詢時間得以在發展中確定下來。不管時間確定多早，大臣都必須出席。國防部自1832年每年都出版《議會手冊》，但在1865年的版本中首次提到該問題，‘下午四點半公共事務開始，政府的領導成員將在指定的地方答復已經發出通知的質詢。根據議長在下午四點主持會議的慣例，這種安排為請愿、私人事務提供了至少半小時的時間。如果處理這些事務超過了半小時，質詢將會被延遲；如果用了少于半小時的時間，公共事務結束至質詢開始將會有一定的時間間隔”（參見諾曼·切斯特、諾娜·布朗寧：《議會質詢》，牛津大學出版社1962年版，第23頁）。

即使現在，很多有關議會質詢的程序都是議長裁決的結果，而不是正式的議事規則。

針對大臣的原問一般寫在議事日程表上，所有原問及其補問都必須答復。然而，在1902年，隨著事務安排的大規模改革，根據首相亞瑟·貝爾福的建議，平民院同意限定質詢時間不超過40分鐘（參見諾曼·切斯特、諾娜·布朗寧：《議會質詢》，牛津大學出版社1962年版，第75～77頁）。這便導致了在分配時間內無法處理完議員提出的問題，政府最終只能通過書面答復予以解決。

1906年，貝爾福又重新提出了改革建議。平民院同意一周中用四天開會，時間為下午2：45～11：00，并把正餐休息時間從會議日程中刪去。盡管這種變化不一定會對質詢時間產生影響，但一般公共事務處理完后便立即開始質詢（注：此前，平民院會議開始后的15分鐘內不得進行質詢），直至下午3：45結束。所以，質詢時間延長了將近一小時，這也形成了一貫做法（參見諾曼·切斯特、諾娜·布朗寧：《議會質詢》，牛津大學出版社1962年版，第84～86頁）。

如果每個問題都能得到答復，似乎對質詢進行排序不需要任何理由。此種情形發生在1881年，“1881年出于對格拉德斯通先生的禮貌考慮，當年他72歲，他對首相的提問被放在了每日質詢清單的最后”（參見諾曼·切斯特、諾娜·布朗寧：《議會質詢》，牛津大學出版社1962年版，第128頁）。

然而，1902年的變化意味著需要對質詢的順序問題做進一步思考。在1902年5月2日，貝爾福提出，前50項原問應該盡可能安排順序，以使針對同一大臣的提問能合并在一起，而超過50號的提問不需要安排順序。然而，此后不久，雖然沒有作出任何聲明，所有原問都被分組列在每日質詢清單上（參見諾曼·切斯特、諾娜·布朗寧：《議會質詢》，牛津大學出版社1962年版，第129頁）。

當不是所有的提問都能得到答復時，質詢的順序就變得越來越重要。隨著對未答復質詢的抗議，“在1905年進行了初步嘗試，對特定大臣的提問盡量提前以使其能夠確保答復”（參見諾曼·切斯特、諾娜·布朗寧：《議會質詢》，牛津大學出版社1962年版，第131頁）。

切斯特和布朗寧并沒有發現秘書安排質詢順序的原則，但他們認為1914年的排序是最好的（他們通過研究1914年11月14日的質詢順序清單發現，把蘇格蘭事務部質詢放在了貿易委員會質詢和陸軍部質詢之后）。他們還引述勞瑟議長的話，確認1914年“質詢順序通常是由兩黨黨鞭進行安排”（參見諾曼·切斯特、諾娜·布朗寧：《議會質詢》，牛津大學出版社1962年版，第132～134頁）。厄斯金·梅在其當前著作中簡要指出，“大臣及其他官員答復口頭質詢的順序是由政府決定的”（參見厄斯金·梅：《議會實踐》，第24版，第355頁）。

提交議會質詢的做法在過去的四十多年里有了很大發展。例如，在2004年，能得到口頭答復的質詢在數量上不足1964年的一半。這主要是因為答復和補問更為簡潔，而且議長僅偶爾允許前座反對派提出補問?？梢哉f，口頭質詢已由后座議員的時間轉變為主要黨派之間象征性的戰爭（參見菲利普·吉丁斯主編：《議會的未來：新世紀的問題》，議會研究出版集團，2005年）。

回顧過去的四十年，吉丁斯和歐文指出，今天的議會質詢制度相比1964年遠遠不夠規范。特別是，議員可以向同一大臣提出多個要求口頭答復的質詢，并希望能夠通過一次答復完成，甚至向首相提出此類質詢。提交的質詢根據規則進行順序排列，直到1965年才引入最長通知期限。原本大臣應根據輪值表進行答復，但有些大臣每天都會被列入名單和出席會議（參見菲利普·吉丁斯主編：《議會的未來：新世紀的問題》，議會研究出版集團，2005年）。

（譯者單位：大慶師范學院法學院。本文根據英國議會網站資料《Parliamentary Questions： recent issues》翻譯而成，網址為：http：//researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN04148/N04148.pdf. 本文為黑龍江省社會科學規劃一般項目“我國國家治理體系現代化研究”〔14B003〕階段性成果）