立法后評估成果應用初探

汪洋

立法后評估，就是在法律法規和規章制定出來并運行一段時間之后，由立法部門、執法部門以及社會公眾、專家學者等，采用社會調查、定量分析、成本效益計算等多種方式，對法律法規和規章在實施中的效果進行分析評價，對法律法規自身的缺陷及時加以矯正和修繕的過程。它既是對立法的效益評估，也是根據實際情況對立法的再次調試。立法后評估工作是了解地方性法規實施狀況的重要形式，是檢驗地方立法成效的有效方法，有利于增強地方性法規的及時性、系統性、針對性和有效性，有利于提升立法水平，使立法更加科學、民主，為保障民生、促進發展提供法制保證。

黨的十八屆四中全會《決定》指出，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。科學規范立法后評估工作，是加強立法工作、提高立法質量的新探索。立法法第六十三條規定：“全國人民代表大會有關專門委員會、常務委員會工作機構可以組織對有關法律或者法律中有關規定進行立法后評估，評估情況應當向常務委員會報告?！遍_展立法后評估，按照立法實踐者的理解就是為法律、法規的立、改、廢設立一個“檢驗閥”，采取“回頭看”的方式，對現行法律法規實施后的“跟蹤問效”。通過立法后評估，檢驗和衡量立法工作中的立法原則和立法精神是否合法，相關制度設計和立法程序與技術是否規范合理，立法內容是否與實際相符，規范的條款在實際中是否管用，立法質量高不高、實施中所產生的社會效果好不好等問題。在依法治國方略指引下，在中國特色社會主義法律體系已基本形成的今天，無論是國家層面的立法，還是地方立法都已越過數量立法、粗放立法的數量型發展階段，已經步入了科學立法、精細立法的質量型發展的嶄新階段。法治建設不斷向前推進的現實也迫切需要將立法后評估提上重要的議事日程。習近平總書記在關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明中指出，“立法領域面臨著一些突出問題，立法質量需要進一步提高，有的法律法規全面反映客觀規律和人民意愿不夠，解決實際問題有效性不足，針對性、可操作性不強；立法效率需要進一步提高?！睂W習習近平總書記系列重要講話，就是要將講話精神真正落實于工作實際之中，自覺地將講話精神作為我們做好立法工作的指引。

開展立法后評估，就是要針對立法工作和法律法規的實施做一次科學、客觀地評價，用檢驗的方法對所立法律法規作出合法合理的評判，用科學民主的方式檢測法律法規是否務實管用，以此來進一步促進法律法規的完善和實施。而立法后評估成果的應用，主要還是通過起草評估報告等形式對評估成果加以總結和固化，并由特定主體對評估結果開展有針對性的應用。顯然，立法后評估成果的應用是其發揮社會功效的具體措施和有效途徑。通過應用，評估成果才能得以從相對靜態的報告、建議和意見，轉化為對立法工作有指導意義的意見和建議。

重視對立法后評估成果的應用，（1）有利于保障和促進法律法規的實施。首先，從人大本身而言，立法后評估成果是人大開展相關法律法規執法檢查活動的重要依據。因為評估報告是經過對大量數據、案例分析和調研論證的基礎上形成的，是對某一法律法規的全面“體檢”，并以此而提出的意見和建議都是來自實際執法一線的反映。評估成果體現的是對法律法規實施的指導，是借助對法律法規實施的了解，以此確認和分清執法中法律法規自身問題和實施中的問題。如果是執行中的問題，則應通過改善執法、完善執法措施予以解決。此外立法后評估還能發揮舉一反三的功效，通過立法后評估，發現立法中具有普遍性、規律性的問題，在今后的立法中予以避免和防止出現同樣的問題，從而指導立法工作。其次，從行政部門而言，立法后評估成果能夠及時督促相關部門依法制定相關配套制度或改進執法工作。（2）有利于提高立法工作水平。通過開展立法后評估，及時對立法工作實行回頭看，全面認真回顧和總結立法工作經驗，努力查擺立法工作中存在的問題和不足，為今后更好地開展立法工作創造更好的條件，打下良好基礎。（3）有利于及時啟動相關法規的修改或廢止程序。因為評估報告所提出的修改和廢止方面的意見和建議，都可作為啟動修改廢止程序的重要參考和依據?？傊匾暳⒎ê笤u估成果的應用，就為法規的修改和完善提供了切實、可靠的保障和充足的現實依據。（4）有利于推進普法教育。通過向社會公開征求意見和民意調查等民主方式，向社會和公眾普及相關法律、法規知識，有效提升公民學法、執法、守法意識，能夠產生積極而良好的法制效應。

目前地方人大圍繞立法后評估，實踐和探索出了一些很好的方法，其中立法后評估的制度建設已經逐步建立，形成了涵蓋整個立法后評估工作的制度性規范，且具有較強的針對性和操作性，評估效果正逐步彰顯，對立法工作已經產生了積極的效果。但是，目前就立法后評估工作而言，仍然存在著一些問題，一是重評估過程，輕或忽視評估成果的實際應用。在評估工作中，制訂了包括評估原則、評估目的、評估對象、評估形式、評估方法、評估步驟以及評估保障和評估報告的形成等較為詳細的評估方案，可是往往僅注重過程的實際操作，而對所形成的評估報告卻擱置一邊或束之高閣，形成“評了評了”的工作結局。二是重評估形式，輕評估結果的形成。評估工作重心偏離，對評估工作過程中所采取的形式格外看重，點上面上調研，走出去請進來問計，極盡多種方式，開展意見征求。大量的前期工作計劃周密，富有成效?？蓪笃诘脑u估報告的形成卻草率從事，對大量數據和資料不做深入分析和研判，僅僅作出簡單肯定，提幾條非常原則性的意見和建議，形成的評判結果往往缺乏針對性和實用性。究其原因，主要是目前評估成果應用方面還尚缺上位法依據，缺乏較為成熟的制度規范；一些操作層面的做法還在逐步探索之中，缺乏對評估成果如何應用的具體經驗和方法，甚至在個別地方所形成的制度性規范中回避了這一事項。由此，一是形成評估工作的“虎頭蛇尾”；二是形成評估工作價值的浪費；三是不利于評估工作目的的最終實現，同時也不利于立法工作的有序推進和立法質量的提高。因此，需予以高度重視，堅持在實踐中摸索總結，積極探尋和實踐評估成果應用的好方法、好形式，避免和杜絕立法評估工作過程與評估結果的脫節，使評估成果在立法工作中發揮應有的作用。

評估工作實踐表明，評估本身不是目的，而在于對立法后評估成果的應用，或者說是對評估成果價值的實際檢驗，即如何“對癥下藥”。通過評估，確認哪些是法規執行中出現的問題，哪些是法規本身的問題，為法規的立改廢提供依據，為增強立法質量提供指導，為提高執法水平提供助力。如何應用評估成果，目前還沒一個相對統一的做法，并且也缺乏相對成熟的制度規范。據了解各地做法不一，有的僅作為立法工作的參考；有的提請主任會研究；有的將評估報告送常委會組成人員作為審議相關法規的依據和參考；有的經主任會議同意提請常委會審議；有的在評估結束后，將評估報告及整改情況向社會公布。以上對評估成果的處理方式，雖在一定程度上都有其合理的成分，且也是對評估成果具體應用的實踐探索。但是從評估工作的完整性衡量，似乎還不能說是評估工作的真正結束。因為，這樣的方式僅僅是將評估成果還停留在一定的工作層面，評估成果還沒有真正“落地”，也就是說評估成果還沒有得到真正的落實，還沒有在立法工作實踐中得到應有的體現。

合肥市人大常委會積極探索立法后評估，認真總結立法工作經驗，從如何進一步提高和完善立法機制、提高立法質量，保證法規的社會適應性、針對性和可行性的基礎上，于2014年審議通過了立法后評估辦法。制度形成之后，就實施了有益的探索和實踐。一是將開展立法后評估工作與常委會年度立法計劃相銜接，也就是凡納入年度立法計劃的修改或廢止類項目，規定都應開展評估。如2016年6月常委會將審議《合肥市城市供水條例》修改草案，常委會4月份就將該條例的評估報告列入了常委會議題，提請常委會審議，使得常委會組成人員在審議條例修改草案之前，就能夠為正式審議條例修改草案“預熱”。二是在常委會審議法規案之前，就完成并形成了評估報告。如《合肥市城市供水條例》的立法后評估工作，在2016年年初就啟動了評估工作事項，并于4月份形成了評估報告，讓常委會組成人員提前了解和掌握待審議的法規案相關情況和問題，為審議工作奠定了基礎，也等于讓常委會組成人員提前進入了審議“角色”。這樣的做法受到常委會組成人員的充分認可。常委會組成人員在審議評估報告時一致認為，評估報告客觀的、實事求是的反映了《條例》的立法后情況，所提出的意見和建議針對性強，建議條例草案修改部門應認真研究評估報告，將評估結果作為條例草案修改工作的重要依據和參考，充分吸收評估報告中的意見和建議，將評估成果轉化和應用到《條例》修改工作之中。在隨后市政府提請市人大常委會審議的條例修改草案中，修改和增刪的主要條款內容基本都是來自評估報告的意見和建議，使評估成果得到了很好落實。

實踐證明，人大重視評估成果的應用，在應用的關鍵環節上積極探索，勇于實踐，對于有效提升立法水平，進一步提高立法質量，增強立法的針對性和可操作性，真正將立法務實管用原則落到實處，評估成果的轉化工作就能加快，評估成果就能得到充分顯現，就能真正做到評而管用。

（作者單位：安徽省合肥市人大常委會法工委）