論醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)中的政府責(zé)任

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【摘要】政府在解決醫(yī)療和養(yǎng)老的難題中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但是由于沒(méi)有處理好與養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)、社會(huì)組織之間的關(guān)系，導(dǎo)致醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)中還存在一些問(wèn)題。因此，政府應(yīng)及時(shí)調(diào)整其職能，積極科學(xué)地履行應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，有效促進(jìn)健康老齡化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】醫(yī)養(yǎng)結(jié)合 養(yǎng)老服務(wù) 政府責(zé)任 【中圖分類(lèi)號(hào)】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

隨著老齡化程度逐漸加深，我國(guó)醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)成本不斷高漲，養(yǎng)老難，醫(yī)療難是我們亟待解決的難題。為老年人提供高質(zhì)量的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)，政府具有責(zé)無(wú)旁貸的責(zé)任，因此應(yīng)該清晰界定政府在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)中的職責(zé)，合理發(fā)揮其職能，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)健康、積極老齡化的目標(biāo)。

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)中政府履責(zé)的狀況

針對(duì)我國(guó)醫(yī)療和養(yǎng)老相分離的狀況，政府通過(guò)實(shí)施多種舉措，初步取得了一定成效。但由于政府工作性質(zhì)的特殊性和復(fù)雜性以及對(duì)自身職責(zé)定位認(rèn)識(shí)不足等原因，在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)中仍存在不足之處。

第一，養(yǎng)老資金投入不足。政府沒(méi)有設(shè)立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合專(zhuān)項(xiàng)資金，將其列入固定的財(cái)政收支預(yù)算，而只是在稅收、土地建設(shè)、水費(fèi)、電費(fèi)、房租等方面給予一定的政策傾斜或者臨時(shí)性的補(bǔ)助；醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)所需資金主要來(lái)源于地方政府財(cái)政撥款，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致各地醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)工作發(fā)展不平衡；民政部門(mén)為了支持醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，以發(fā)行福利彩票募集社會(huì)資金，但是募集的金額有限；另外由于政府撥款往往不用于私人機(jī)構(gòu)，因此也存在公辦和民辦機(jī)構(gòu)之間發(fā)展不平衡的問(wèn)題。

第二，未能充分發(fā)揮對(duì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的引導(dǎo)和規(guī)劃功能。這主要表現(xiàn)在：在一些一線(xiàn)城市聚集了高端的大醫(yī)院，具有先進(jìn)的醫(yī)療設(shè)備和高水平的醫(yī)師，在這些醫(yī)院人滿(mǎn)為患。但是許多二級(jí)醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)院卻因地理位置或經(jīng)濟(jì)效益等問(wèn)題致使無(wú)人問(wèn)津而被閑置，而許多慢性病患者以及大病初愈的老年人急需接受康復(fù)醫(yī)療、保健護(hù)理，卻未能入住信得過(guò)的康復(fù)護(hù)理院。由于未能及時(shí)做好經(jīng)濟(jì)效益不好的醫(yī)院和社區(qū)醫(yī)院的轉(zhuǎn)型升級(jí)工作，致使醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)供需失衡。

第三，缺乏科學(xué)的評(píng)估和監(jiān)督制度。目前尚未建立統(tǒng)一的老年人醫(yī)養(yǎng)結(jié)合需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法根據(jù)老年人不同的健康階段及養(yǎng)老需求提供分級(jí)化、多樣化的服務(wù)，從而滿(mǎn)足他們不同層次的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)。另外，政府針對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)質(zhì)量、內(nèi)容、機(jī)構(gòu)運(yùn)行等情況，沒(méi)有做出及時(shí)的評(píng)估和反饋，也沒(méi)有建立長(zhǎng)期的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的對(duì)從事醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)人員的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并且未能及時(shí)公布和充分利用評(píng)估結(jié)果。

政府在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)中履責(zé)存在偏差的成因

首先，未能處理好與養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)之間的關(guān)系。養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵還是在于發(fā)揮市場(chǎng)有序的競(jìng)爭(zhēng)，提高養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。但是目前政府未能充分調(diào)動(dòng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的積極作用，也沒(méi)有充分引導(dǎo)和支持社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，不能充分發(fā)揮民營(yíng)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)的作用，在稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、機(jī)構(gòu)建設(shè)用地等方面與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒(méi)有做到一視同仁，在準(zhǔn)入政策上設(shè)置門(mén)檻過(guò)高，使得養(yǎng)老市場(chǎng)市場(chǎng)化進(jìn)程受阻。

其次，沒(méi)有處理好與社會(huì)組織之間的關(guān)系。政府在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)中本應(yīng)該扮演“裁判員”角色，為養(yǎng)老服務(wù)工作提供“比賽規(guī)則”，維護(hù)它們的經(jīng)營(yíng)秩序，為其創(chuàng)造一個(gè)“公開(kāi)、公平、競(jìng)爭(zhēng)、健康”的工作環(huán)境。但是有許多的政府機(jī)構(gòu)和部門(mén)卻扮演著“運(yùn)動(dòng)員”角色，過(guò)多地干涉社會(huì)組織人、財(cái)、物、經(jīng)營(yíng)權(quán)的事情。而且有時(shí)并未將社會(huì)組織在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)中應(yīng)該享受到的稅收、資金、用地建設(shè)等方面的優(yōu)惠政策落到實(shí)處，這嚴(yán)重挫傷了社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)工作的積極性。

再次，尚未處理好政府各職能部門(mén)之間的職責(zé)關(guān)系。我國(guó)各級(jí)政府的職能雖然都由《憲法》和各級(jí)政府的組織法所規(guī)定，但無(wú)論是法律還是部門(mén)法的規(guī)定，仍然存在職能部門(mén)、同級(jí)機(jī)關(guān)之間相互擠占、左右不管、推脫責(zé)任等問(wèn)題。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)涉及到老齡委、衛(wèi)生部、民政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)等多個(gè)職能部門(mén)的利益，缺乏統(tǒng)一的管理和監(jiān)督，存在“政出多門(mén)、多龍治水”的現(xiàn)象，增加醫(yī)療和養(yǎng)老資源有效整合的難度，導(dǎo)致人、財(cái)、物資源的浪費(fèi)。

完善政府在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)中正確履責(zé)的思路與措施

第一，積極拓寬資金來(lái)源，形成多元化的資金投入機(jī)制。各級(jí)政府加大對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政投入力度，建立可持續(xù)增長(zhǎng)的與老齡化發(fā)展速度同步的財(cái)政投入機(jī)制，以保證其資金資助的穩(wěn)定性。應(yīng)將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)資金列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資助資金，改變目前政府主要依靠發(fā)行福利彩票籌集資金來(lái)資助的辦法，鼓勵(lì)和引導(dǎo)慈善機(jī)構(gòu)、基金會(huì)設(shè)立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)基金；另外，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)養(yǎng)老領(lǐng)域；優(yōu)化政府資金投入方式，逐漸減少傳統(tǒng)的直接興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)老人的方式，可以通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)，或者向老人發(fā)放補(bǔ)資金、優(yōu)惠券的方式，以增強(qiáng)老年人的購(gòu)買(mǎi)力和提高其選擇服務(wù)的靈活性。同時(shí)，去除福利性質(zhì)的醫(yī)療費(fèi)用及其他相關(guān)費(fèi)用以減輕家庭負(fù)擔(dān)。

第二，加大放權(quán)力度，由“劃槳”向“掌舵”轉(zhuǎn)變。我國(guó)正處于高度復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的社會(huì)環(huán)境之中，以往完全靠政府來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的做法已經(jīng)不符合社會(huì)發(fā)展的潮流。這就要求政府在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)工作中不能事無(wú)巨細(xì)、無(wú)所不包，應(yīng)加大向醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)和社會(huì)組織放權(quán)力度，認(rèn)清其職責(zé)應(yīng)該是“掌舵”而不是“劃槳”。政府應(yīng)該適時(shí)地改變直接提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)的做法，滿(mǎn)足老年人多樣化的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)需要，因此，必須調(diào)動(dòng)營(yíng)利組織和非營(yíng)利組織的積極性，整合他們的服務(wù)資源。政府把部分醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷(xiāo)售、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)和建設(shè)以及養(yǎng)老服務(wù)的提供，交由企業(yè)、社會(huì)中介組織和自治組織去承擔(dān)，充分調(diào)動(dòng)其積極性。政府要為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)提供法律法規(guī)等方面的保障，建立健全管理體制，加強(qiáng)對(duì)其指導(dǎo)、規(guī)劃和協(xié)調(diào)。

第三，加強(qiáng)科學(xué)的評(píng)估和監(jiān)督力度。成立由衛(wèi)生、民政、老齡委等不同職能部門(mén)組成的專(zhuān)家委員會(huì)，結(jié)合老年人身體情況進(jìn)行綜合評(píng)估，把生活能自理的和半失能老人安排到社區(qū)或普通養(yǎng)老院，以生活照料、預(yù)防保健、健康護(hù)理、精神慰藉等為主要服務(wù)內(nèi)容；將患有慢性病、大病初愈的需要專(zhuān)業(yè)的中長(zhǎng)期醫(yī)療護(hù)理的老年人安排到醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主要為其提供疾病診斷、健康和康復(fù)護(hù)理、文化娛樂(lè)等。其次，政府要加大對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)估力度。按照科學(xué)、嚴(yán)格的程序評(píng)估其服務(wù)質(zhì)量、資質(zhì)情況、職能履行程度等，對(duì)出現(xiàn)的偏差，及時(shí)給予調(diào)整和完善；再次，加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員的監(jiān)督力度，建立長(zhǎng)效的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。制定相關(guān)人員考核制度，將考核結(jié)果和工資、職務(wù)晉升等掛鉤。

第四，充分發(fā)揮合理的引導(dǎo)和規(guī)劃職能。市場(chǎng)具有自發(fā)性和盲目性，其行為如果不能及時(shí)得到有效引導(dǎo)和調(diào)節(jié)，就容易導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”。因此，政府需要采取措施引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)效益不太好的部分二級(jí)醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)院升級(jí)轉(zhuǎn)型為康復(fù)護(hù)理型的養(yǎng)老醫(yī)院。由于當(dāng)前二級(jí)醫(yī)院在資金、技術(shù)層面上比不上一級(jí)院的優(yōu)勢(shì)，而與三級(jí)醫(yī)院相比競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)又不明顯，因此可以引導(dǎo)其抓住機(jī)遇，在行業(yè)中建立自身的優(yōu)勢(shì)，突出醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)的特色。同時(shí)引導(dǎo)現(xiàn)有的療養(yǎng)院和養(yǎng)老院升級(jí)轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)社會(huì)資本建設(shè)康復(fù)醫(yī)院。在社區(qū)服務(wù)中心開(kāi)設(shè)“社區(qū)養(yǎng)老護(hù)理院”，由民政部門(mén)和衛(wèi)生部門(mén)共同管理，為失能、半失能老人提供上門(mén)服務(wù)。同時(shí)，做好醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)布局的頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃，減少同類(lèi)機(jī)構(gòu)的重復(fù)建設(shè)，避免盲目追求高端的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合環(huán)境設(shè)施，造成因價(jià)格過(guò)高或者地理位置不便而與老年人的需求相脫節(jié)。

（作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

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③王霞、馮澤永等：《醫(yī)療服務(wù)融入居家養(yǎng)老服務(wù)模式中的探討》 ，《醫(yī)學(xué)與哲學(xué)》，2015年第2期。

責(zé)編/潘麗莉 宋睿宸（見(jiàn)習(xí)）

美編/于珊