“層層加碼”的滋生土壤與助推器

謝志強+姜飛云

【摘要】落實上級政策和要求，層層加碼、層層加壓、層層加責，出發點也許是好的，但現實中往往異化成了一種畸型的勞命傷財、甚至弄虛作假的政績觀。科層制是“層層加碼”的滋生土壤，層級利益是“層層加碼”的助推器。一方面，我們需要完善相應的行政體制機制；另一方面需要輔之以強有力的道德約束，將“層層加碼”置于可控境地。

【關鍵詞】“層層加碼” 國家治理現代化 科層制 層級利益 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

對于“層層加碼”現象，多數人深有體會。有的層層壓縮完成任務的時間；有的無視“五個指頭有長短”的現實，要求貫徹《綱要》都要“一年打基礎、二年上臺階、三年邁大步”，等等。“層層加碼”現象有其產生的歷史和現實緣由，有不可忽視的負面效應。應當在國家治理現代化的總要求下，對其清醒認識、認真辨別、有效防控，革弊興利。

“層層加碼”的隱身空間：雙向異變

識別是為了更好地批判。多數人雖對“層層加碼”現象有一定的認識和感知，但由于“層層加碼”的各種面目常常不大相同或大不相同，所以對其作正確認識既有困難，又大有必要。

“層層加碼”一般指在貫徹某項政令或執行某一規章時，逐級增加新的內容或提出新的要求。在我們目前的輿論環境和常人見識中，“層層加碼”其實包含兩種語詞上的含義：即“層層遞加”和“層層遞減”。“層層加碼”經常呈現出雙向異變趨向，因為從某一方面看是“加碼”的東西，從另一角度看恰恰是“減碼”的，反之亦然。總之，從“層層”的上下兩端來看，某種東西發生了異變，這是確然無疑的。

最常見的“層層加碼”現象是對GDP數據的注水。《中國青年報》2014年9月4日的一則報道稱，“地方GDP總和連續多年超全國，省市縣‘層層加碼”。該報道透露，當年（2014年）上半年全國31個省級單位的GDP總和為30.3萬億元，而國家統計局公布的全國GDP總數為26.9萬億元，兩者相差3.4萬億元。該報記者發現，2004年至2014年上半年的10年間，除2004年該差值為8000億元外，其他年份該差值均過萬億。該報記者還稱，地方GDP總和遠大于全國GDP數據，在世界范圍內并非普遍現象。如美國各州GDP總和與全國GDP數據差值一直被控制在百萬美元級別，差距最大的2009年和2010年也僅為400多萬美元（當年折合人民幣約2000多萬元）。與該報道相印證的是，（時任）國家統計局局長李德水2005年在“兩會”期間披露，地方GDP總和與全國的差值高達26582億元，“國家統計局發布的GDP數據是按照國際通行辦法獨立核算的，絕非是將各地上報數字進行簡單相加后‘再砍一刀得到的”。 盡管后來國家降低或取消了GDP考核，但“層層加碼”事實上長期未得到根本解決。

除以上直觀的層層“遞加”現象之外，還有如出一轍的層層“遞減”現象。如部署任務時脫離實際要求“提前”，層層壓縮任務完成時間。我們可能都經歷過這樣的情形：中央某單位可能想了解基層某方面的情況，甚至某一個數據。若依照工作規律，可能需要至少一周才能有正確結果，因其很可能需要專門開展問卷調查，而其涉及到的程序又相當繁復，如設計問題、印制問卷、發放問卷、申請經費、組織人員、入戶調查、統計分析、總結報告等，加之每一環節又可能涉及更細小的環節，每一環節可能還需要若干相關領導“審簽”，等等。這樣一來，一周可能本來已是高效運轉的時間上限了，但實際上，到省里只剩下五天。省級考慮在所要求的五天中預留兩天進行層層審批把關。所以，任務部署下去后實際完成的時間可能只有三天時限了。照此情形，市級預留一天，縣級預留一天，鄉村一級實際行動的時間可能只有一天甚至一夜。如此違背客觀規律的事情怎么辦？只得“急工出粗活”，硬著頭皮捏造，之后再層層上報，稱“如期完成”。這里，層層減的是時限，層層加的是無效工作量——違背工作規律的數字本身就與事實不符。又比如，一些地方在領導班子配備中實行任職年齡“層層遞減”，規定黨政領導班子的平均年齡市級不超過45歲，縣級不超過40歲，鄉鎮不超過35歲。這樣層層遞減的規定使一些德才兼備、實績突出、群眾公認的優秀干部得不到合理使用，著實不利于干部隊伍建設和黨的事業發展。

桃三李四杏五年，棗樹當年能賺錢。事物都有其內在規律。落實工作中“層層推進”靠“層層加碼”，于黨于國為害甚焉。如在經濟指標制定方面層層拔高，大多只是為了放響亮的空炮；訂閱報刊時“層層加碼”，事實上將手伸向基層組織的腰包；傳達參會時間時逐級提前，造成大量人員時間浪費；在群眾路線教育實踐活動和“兩學一做”等活動中對上級要求的必讀篇目、規定動作盲目加數量、加時間、加內容、提標準，單純在數量上求多、形式上求新，既加重參學人員的思想負擔，使其畏難抱怨，又造成部分單位和個人敷衍應付，事與愿違；在規定“就近入學條件”時“層層加碼”，額外增加所需證件種類，異化的是政令，慌亂的是民心；在中央“八項規定”之外搞所謂的“十項規定”“二十項規定”，茫然的基層無所適從；有黨員干部之所以反映正在全面施行的《中國共產黨紀律處分條例》由于缺乏統一的關于程序、標準、范圍的約束，擔心導致地方在執行中央政策時“層層加碼”，怕“層層加碼”再度靈驗。諸如此類，如此這般，使基層不堪重負，既嚴重影響了正常的基層建設，又嚴重影響黨和政府的權威和影響力。

“層層加碼”的滋生土壤：科層制

“層層加碼”之所以出現，絕非偶然。從某種程度上說，“層層加碼”和科層制是與生俱來，相伴而生的。

被譽為“組織理論之父”的馬克斯·韋伯把包括政府在內的組織分為三類，即個人崇拜組織、傳統組織和官僚組織。相對于傳統組織和個人崇拜組織而言，官僚組織崇尚法治，拋棄人治，強化科學，弱化情感。現今包括我國在內的世界多數政府組織，基本可歸類為官僚組織或科層組織。

科層制是目前共認的最為理性和最有效率的管理體制，其主要特點有四：其一，分工趨于合理，組織中各成員的職責權限一般以制度規定固定下來；其二，有職務等級和權力等級之分，組織中有層級節制；其三，組織中的管理工作一般以法律、法規、條例和正式文件等予以規范，并采用正規文書下達命令，進行管理；其四，組織管理的非人格化，即公私分明，對事不對人。對于規模日益龐大、管理日趨復雜的工業大生產而言，科層制特有的精確性、快捷性、可預期性等是其他社會組織形式無法相比的。同時，科層制的非人格化、制度化的特征對于傳統社會中的任人唯親、人身依附、隨意決策等弊端，具有很強的糾正功能。

既然科層制倍受推崇，那又怎么會產生“層層加碼”現象呢？這是由科層制的內在矛盾決定的。按照韋伯的說法，理想的官僚制或科層制應當是“由天才設計而由白癡管理”的制度。韋伯理想的科層制，或者說科層制的自我發展目標，是把整個社會變為一部機器，“世界上充滿了齒輪和螺絲式的蕓蕓眾生，他們會緊緊抓住職位，處心積慮，不顧一切地沿著官僚化的等級層次階梯向上爬”。這樣一來，處于科層制當中的人應像齒輪和螺絲一般運動，按照既定的方向、模式、速度、軌跡運動即可。所以在理想的科層制當中，是不會出現“層層加碼”現象的。但韋伯也不得不承認：官僚制作為一種理想類型的思維結構，也許像只是在假定的絕對空間中計算出來的物理反應一樣，在現實中是極少見的。豐滿的理想背后更加骨感的現實是：科層制在不斷完善自身，向理想目標前行的進程中，既缺乏“天才”般的設計——現實中不過由多數人在探索實踐中不斷完善；其管理者也不是“白癡”——而是活生生的有思想甚至有異見的人。在這樣的矛盾統一中，科層制的一切弊病在所難免，包括“層層加碼”。

由于各個層級所處的地位不同，需要發揮的功能各異，而且各個層級就具體的個人而言，能力大小不一、工作方式方法有別，某項決策由上一層級通過本層級轉向下一層級時，其結果自然產生差異，如同能量在傳遞時“耗散”或人們轉達他人意見時附隨主觀理解而使話語指向發生變化一樣，“層層加碼”難以幸免。試舉一例：我們也許見過類似“關于轉發《關于轉發<關于轉發**的通知>的通知》的通知”的文件。從本質上講，這樣的文件大多缺乏對上級文件的深刻理解和把握，缺乏對本地本級實際問題的深入思考，只是簡單的通過“轉發”這一具體方式體現本級機構是否“落實”了某一決策或行動。這樣的文件充其量是對發文機構“自我存在感”的宣示，而非對實際工作的真正指導。這不妨看作是“層層加碼”在文字上的一例典型表現。

中國目前正處于社會轉型期，政府組織既非真正意義上的傳統組織，也非完全意義上的科層組織，而處于從前者向后者轉型的過程中，其在表現形式上類似科層組織，但組織成員在心理上卻與傳統組織若即若離。在科層組織中，組織成員受組織層級、部門職能、職位職責、職務資格等一系列制度規定所限，對其是否勝任一般有相應的非人格化的評價體系，個人能力很大程度上決定了自身是否勝任；而在傳統組織中，組織成員是否勝任則更多地建立在個人喜好、領導特權等人格化的基礎上。處于社會轉型期的科層組織人員，既希望依靠法規制度照章辦事，著眼于規定而非結果，同時又寄希望于領導個人賞識，在意自己的榮辱得失，重視結果而輕視規定。這是一對難以調和的矛盾。在這一矛盾中，科層組織的運行是不規則的，缺乏工具理性。

“層層加碼”的助推器：層級利益

北京大學光華管理學院教授周黎安等人2014年對中央、省、市、縣、鎮多層級之間圍繞經濟增長目標的“層層加碼”現象進行過系統研究。該研究認為，政府層級越低，其制定的經濟增長目標越高，而這與地方官員的晉升激勵有密切關系；相對年輕的官員更可能提出更高的經濟增長目標，而任期與目標增長率之間存在倒U型關系。當然，這項研究揭示的可能只是“層層加碼”之一種表現或眾多原因中的一個方面，未能對政府組織如何制定更高的經濟增長目標給予合理解釋。也就是說，雖然政府層級越低，其制定的經濟增長目標越高，與地方官員的晉升激勵當然有密切關系，但這也同時隱含另一種風險，即假如結果與目標反差巨大，其不能晉升的風險自然也越大，所以“層層加碼”除了“晉升”“年輕”“任期”“目標”等因素外，一定另有其他更重要的原因。事實上，僅從經濟增長目標的角度是不可能深入詮釋“層層加碼”這一涉及經濟、政治、文化、社會等諸多領域的復雜成因的。科層制中的各個層級一旦看到各自可能獲得的利益，加碼就是勢所必然。

層級利益，正是“層層加碼”的根本原因。層級利益當然也包括各層級的集體利益、官員的個人利益。官員的個人利益同時包括其經濟利益、提拔升遷或者個人榮辱等。2015年習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十二次會議上深刻地指出，“要高度重視全面深化改革引起的利益關系調整，通盤評估改革實施前、實施中、實施后的利益變化，統籌各方面各層次利益，分類指導，分類處理”。其實，中國的革命、建設、改革，本質上無不是各方面重大利益的調整；中國現階段所有重大問題的解決，也無不取決于各方面利益的公平和均衡。

馬克思認為，“思想一旦離開利益，就一定會使自己出丑”。這是物質決定意識的樸素唯物論。我們應當正視社會各方面的利益需求，包括科層制中方方面面利益的均衡。無視客觀存在的利益，不過是掩耳盜鈴式的自欺欺人。問題的關鍵在于，我們應當怎樣對具體問題具體分析，明辨“層層加碼”背后的利益是什么，分清哪些是物質的，哪些是精神的；哪些利益是合理的，哪些是雖不合理但通過思想工作是可以舍棄的；哪些利益是長遠的，哪些利益是暫時的；哪些利益是為著全局的，哪些利益是純為個人的；哪些利益是必須實現的，哪些利益是可以兼顧的，等等。只有明辨利益，正視問題，才能將“層層加碼”掌控在盡可能低的程度和盡可能合理的范圍內。

“層層加碼”的宿命：悖論性存在與盛極而衰

“層層加碼”存在一個不容忽視的悖論：科層制隱含的分層規則是，官員所處的層級高是基于其水平較高、能力較強，而“層層加碼”本身卻意味著層級越低反倒是水平和能力越高。試以訂閱報刊為證：從省市級到縣鄉村級，自上而下要求必須訂閱的黨報黨刊，其實都包含了本級和上級所要求的項類，如縣級機關必須訂閱的報刊應當包括：中央級、省級、市級以至縣級。如此看來，鄉村一級的干部應讀的報刊至少較省一級干部應讀的報刊更多，其掌握的各方面情況也應更全面、深入、透徹，其能力水平似乎也應當越高。我們都知道，事實未必如此。對其原因的可能解釋是基層干部應學而未學，但“層層加碼”現象中類似的應然與實然相悖的情況確實不在少數，人們稍加留心便不難發現。

上文分析過“層層加碼”在科層制條件下的伴生性存在，又分析過“層層加碼”在現實中的悖論性存在。那么，“層層加碼”能否被完全取消呢？這一問題至少要從三個維度簡析。

其一，歷史和現實的維度。“層層加碼”古已有之，今天依然存在。歷史和現實反復證明，有人類就有政治，有政治就有層級，有層級就存在“層層加碼”。其二，理論和實踐的維度。“層層加碼”必然存在，其不合理成分可能由小變大，但又不致無限變大，到一定程度自然將轉而約束其自身的不合理發展，使“層層加碼”自我否定，由大轉小。其三，內因與環境的維度。利益需求是“層層加碼”內在的根本動因，經濟政治文化諸方面的發展程度、思想輿論的寬松度和各層級的容忍度等諸多因素則構成了“層層加碼”的環境條件。這三個維度，說明“層層加碼”在某一事物發展過程中既不能無限發展，又不致完全消亡。而我們對待“層層加碼”實事求是的態度則是：明辨是非，努力將其負效應降到最小。

怎樣降到最小？《求是》雜志評論員石平在《確保黨中央確立的政策不走樣不變形》這篇文章中提出，“確保黨中央確立的政策不走樣不變形，與尊重地方特點、鼓勵各地積極主動創造性地開展工作是辯證的統一”。事實上，雖然“層層加碼”往往出現在政策執行的過程中，出現在對中央精神付諸行動的實踐中；雖然其常常假借“執行中央政策”“貫徹中央精神”“從本地區實際出發”“細化實化”之名，行“層層加碼”、任性作為之實；雖然我們在革除這種現象時操作不易得法，革除不太可能，但重要的是，我們針對“層層加碼”這把“矛”，已有了依法行政之“盾”，有了治理體系現代化之奮斗目標，有了對此問題的初步警覺。解決基本思路應當是，在科學處理中央與地方、政績與實績、對上負責與對下負責等重要關系的同時，既認識到純粹的制度和技術本身存在難以克服的局限性，又輔之以強有力的包括道德約束（如加強黨性教育）在內的手段；既強調綜合治理，又突出主體責任，用依法行政和科學的體制機制，將“層層加碼”置于可控境地。

（作者分別為中共中央黨校社會學教研室主任、教授；山西省紀委工作人員）

【參考文獻】

①《地方上報全年GDP有水分 多報2萬多億令人吃驚》，《羊城晚報》，2005年3月8日。

②周黎安、劉沖、厲行、翁翕：《“層層加碼”與官員激勵》，《世界經濟文匯》，2015年第1期。

③石平：《確保黨中央確立的政策不走樣不變形》，《求是》，2016年第14期。

責編/高驪 溫祖俊（見習）

美編/李祥峰