錫林郭勒盟：立法機構缺位帶來的經濟難題

朱日嶺

內蒙古錫林郭勒盟天然草原，由于長期以來草原開墾超載放牧，草原承載力嚴重下降。

“許多好的發展思路難以得到合法的認定，因而擱淺！”內蒙古自治區錫林郭勒盟財政局公共投資科一位人員不無感慨，“所有的融資部門都需要當地人大出具承諾函，我們最大的困境是盟人大工委無權限！”

這個問題已經困擾了錫林郭勒盟多年，但這兩年來更加突出。國家對地方財政資金嚴管，地方債不能新增，花每一筆錢都必須合法合規。由于地方立法機構的“缺失”，與時俱進地制定地方政策時想取得“合法”性時就有了困難！

“盟行署”與“市政府”都是地級政府機構，卻有著太大的不同：在盟一級機構，人大只有臨時派出機構，只有“聽取”和“建議”的權力而無立法權。更為現實的問題是，銀行等金融機構與“盟行署”合作必須要求地方立法監督機構“人大”同意。無論是國企還是民企，介入地方PPP項目也希望當地政府與人大能夠一起給予其法律上的保障。在新的形勢下，這樣的地方在公益建設和發展上的問題更加突顯。

草原載不動太多羊，地區轉型迫切

2016年以來，錫林郭勒盟遭受了罕見的旱災，蘇尼特左旗巴彥烏拉蘇木的草原幾乎成了沙漠。一位姓李的牧民面對記者不住地嘆氣，圍在自家牧場里的羊比去年又增加了300只，羊價太低，沒有辦法，只好一年一年養下去。讓他沒有辦法的是，羊不好賣，草也不好買，自家牧場早已超過了載畜量。記者看到，這片草原已嚴重退化。

從高空俯瞰，錫林浩特市到呼和浩特的航線下面一片灰黃，據官方數據顯示：今年內蒙古受旱草原面積近4億畝。

草原載畜量過大，造成了惡性循環，連年下跌的羊價加重了這一現狀。牧民只能依靠加大養殖數量來增加收入，而草場面積不變，環境只能一天比一天壞！就拿錫林郭勒盟烏拉蓋草原來講，核定的養羊數量是30萬只，但實際數量可能已經超過了90萬只，其他地方的情況也基本相同。在錫林郭勒盟，養羊已經不是一個掙錢的行業，牧民收入難以持續，過牧已經影響到了草原生態。

習近平總書記在錫林郭勒盟視察時曾指出：天然草原是發展現代畜牧業的前提和基礎，內蒙古草原畜牧業歷史悠久，要加快傳統畜牧業向現代畜牧業轉變步伐。

2015年，錫林郭勒盟基于草原保護和牧民增收提出了一系列轉型方案，其中“減羊增牛”，加大基于牛羊肉深加工的第二產業鏈條建設成為關鍵步驟。盟長付萬惠對記者表示：“既要保護草原生態，又要增加牧民收入，就必須由政府引導進行轉型發展，轉化優勢，發展現代畜牧業是唯一出路。5只羊的效益難比一頭牛，但一頭牛只吃三只羊的草！所以減羊增牛可以降低草原載畜量，增加收入，扶持發展肉類深加工企業，在2020年實現肉牛養殖300萬頭，深加工100萬頭，產值可達600億。”

錫林郭勒盟烏拉蓋草原，核定的養羊數量是30萬只，但實際數量或超過90萬只。

但錫林郭勒盟的轉型發展面臨著多方面的難題，第一產業粗放，第二產業缺失，基礎設施落后，投資拉動能力弱，資源轉化能力不足。這些基本條件的制約或還可以克服，更為頭痛的是地方立法部門缺失所帶來的一系列難解之題。

為了保護草原，監督過牧和其他形式對草原生態的破壞，從2014年底開始，錫林郭勒盟成立了“生態保護委員會”，各旗縣也陸續成立“生態保護局”，但由于“制度無法上升到法律”，有名無權，道理上講得通，卻無合法性，無合法性就無權威性，運行過程中有著太多難點。

一支基金都成立不起來，只因缺人大一紙批復函

從2015年初開始，錫林郭勒盟興富投資公司總會計師帥世斌就開始與中信銀行進行溝通，準備成立一支“羊肉價格平穩基金”，所有事項全部完善，但根據銀行要求，基金需盟政府報人大批復，由于當地人大工委只是派出機構，無權出函而擱置至今。

作為錫林郭勒盟行署直屬的國有企業，興富投資公司擔負了為政府融資的主要任務。由于出函困難，同樣與中信銀行洽談的36億“口岸基金”也在之后的推進過程中放緩，當地立法機構的“同意”文件，是銀行合作的基本門檻。今年5月，用于“十個全覆蓋”的20億元“吉祥草原”基金獲得通過，由于是自治區重點推進項目，銀行勉強同意當地人大以“收悉”字樣出函，帥世斌認為這只是打了個擦邊球，不能在根本上解決問題，銀行要求作為地方立法機構的人大出具函件是地方融資平臺繞不開的程序。

為了支持地方轉型發展，錫林郭勒盟準備成立一支“肉牛改造基金”，黨委政府召開盟委會研究通過，盟融資平臺會同金融辦向人大答復了11條質詢，最終還是出不了函。

“不管是PPP模式還是基金或政府購買服務形式，只要說需要人大同意那就辦不成！”在錫林郭勒盟的許多干部眼里，人大功能的缺失已經成了地區發展的一大阻力。

“像錫林郭勒盟這樣的地方，沒有資金的撬動是不行的。”盟財政局公共投資科科長趙峰認為，“像道路橋梁這樣的基礎性項目，在其他地方是搶手的，不管是PPP還是BOT，企業都喜歡參與，但錫林郭勒盟20萬平方公里國土面積，上百公里沒有一個村落，車流量太少，公益投入只能由政府出資建設，沒有融資能力如何改善地方投資環境？”

一邊是轉型迫切，牧民生活質量有待提高，草原生態保護迫在眉睫;另一邊是政策運行遲緩，基礎設施難以配套，政府領導也常常扼腕嘆息。

立法機構缺位，或已開始制約地區經濟發展

也許是巧合，內蒙古最落后的地區正是3個沒有人大常委會的地方：錫林郭勒盟、興安盟、阿拉善盟。從1983年開始至今，內蒙古的9個盟中有6個盟先后撤盟設市。撤盟設市的地區解決了體制上的問題，經濟發展速度明顯加快。

“這3個盟在政權體系建設上也需要與時俱進，不然會制約當地民主法制建設和經濟社會的發展。”內蒙古人大的一位人士如此表述，“這3個盟與其他市一樣，在歷史上曾經也屬一級政權，50年代時盟人大功能是有的，現在恢復地方人大常委會并不違背《民族區域自治法》。”

《中國經濟周刊》記者在內蒙古自治區人大了解到，自治區人大也曾多次以書面形式向上級部門匯報此事。記者在內蒙古自治區人大采訪時，一位工作人員還找出了一份興安盟人大工委遞交的《關于恢復盟人民代表大會制度的建議》，并表示，這項工作我們一直在做。

這份建議稿認為：盟作為派出機構，除了人大工委外，盟委、行署、政協及“兩院”都在行使與市一樣的權力，但經濟、社會事業方面卻享受不到市的優惠政策，影響了經濟和社會事業的發展。盟作為派出機構，對醫療、衛生、教育、科技、文化等社會事業的發展，只能靠行政手段推進，不能依法推進和保障，政策待遇也不平等。如，政法編制，設市的高于盟;司法救助中心，市允許建，盟就不行;衛生教育高級職稱縣級市指數是5%，地級市則是20%。

近幾年來，由于煤炭資源的開發，錫林郭勒盟經濟排名略有靠前，但基礎設施卻無多大改善，4個旗縣至今無一級公路通過，有的旗縣甚至連二級公路都沒有通，火車也是全中國最慢的，600公里跑12個小時……基礎設施落后和體制問題，使招商引資十分困難，外地客商一聽“盟不是一級政府”就不敢投資。興安盟和阿拉善的狀況與錫林郭勒盟基本相似，這三個盟的經濟排名長期墊底。

這3個盟占據了內蒙古國土面積的40%，近幾年來，轉型發展的需要越加迫切，就興安盟來說，每年固定資產投資達幾百億，這些重大項目資金的合法操作、合理擺布、合規運行，都需要人大的監督和代表的廣泛參與。

盟人大工委依法存在，有時卻會“違法”工作

記者在錫林郭勒盟人大工委采訪時，一位辦公室主任給記者提供了《內蒙古自治區人民代表大會常務委員會盟工作委員會工作條例》，并對記者說：“不是我們不給盟行署出函，是我們沒有這樣的權力！”

盟人大工委處境尷尬，盟人大工委是自治區人大的派出機構，只有監督權、建議權，沒有決定權、批準權、選舉權和任免權。在聽取和審議盟“一署兩院”工作報告時，只能提出建議和意見，所以在政府報人大批復的文件上只能簽“收悉”而不能簽“同意”。

目前，一個不容忽視的現實是：地區經濟發展需要多方融資，其中世行貸款、國內商業銀行貸款都需要人大出具文件，否則不能貸款;盟長經濟責任審計需要檢查人大對財政預決算審議批準的決定;國家為了應對金融危機而發放的財政債券，也要看人大出具的審議文件。上述《關于恢復盟人民代表大會制度的建議》中提到：“按照法律規定，在盟一級地區，這些應由自治區人大常委會出具決定文件，但客觀事實上自治區人大鞭長莫及，而盟人大工委又不具備審議批準職能，按照監督法規定是不允許盟人大工委批準的。但有時候，盟人大工委必須這樣，否則事業受損失黨委不答應。對有些工作不做不對，做了更不對，只能違法運作。這就客觀上形成了盟人大工委依法存在，‘違法工作的問題。”

內蒙古人大副秘書長、研究員姜月忠分析說：“在市場經濟條件下，特別是強調依法治國的今天，單靠行政手段已不適應經濟、社會發展的需要，必須依法行政，依法管理地區事務。鄂爾多斯、呼倫貝爾等都與錫林郭勒屬于同樣的地區，但只是因為一個稱謂而產生了巨大的不同，地方事務缺少人民的有效參與和監督，一方面可能會導致‘一署兩院的權力運行存在著不規范的風險，另一方面也不利于地區經濟發展，在法律缺失下，干部‘作為的風險很大，要么是不敢作為，要么是冒險作為，這也是為何錫盟包括興安盟會出現腐敗大案的原因，依法建立盟一級的人大常設機構還是值得探索的。”