養老保險全國統籌還有多遠？

陳惟杉

黑龍江企業養老保險收支情況惡化已經不是“新聞”。

2015年3月，全國兩會期間，黑龍江省省長陸昊曾在發言中提出，當地養老金贍養比（編者注：即撫養比，指參保職工人數與領取養老保險待遇人數的比值）達到了1.42：1。

正在現場參加黑龍江代表團審議的李克強總理立刻詢問：“現在有養老金當期欠發的問題嗎？”

陸昊直言：“今年（2015年）沒有問題，但明年、后年可能會出現困難。”

2016年8月，人社部社會保險事業管理中心發布《中國社會保險發展年度報告2015》（下稱《報告》），其中披露的數據印證了陸昊對于黑龍江養老金收支情況嚴峻的判斷。

養老金收支凸顯地區“不平衡”;陜西等6省份當期收不抵支

《報告》顯示，截至2015年底，企業參保離退休人數增幅為6.5%，再度高于企業參保職工人數2.7%的增幅，延續了2012年來的趨勢，并由此導致撫養比連續4年下滑，于2015年達到2.88：1。

如果說不到三位企業養老保險參保職工供養一位企業退休者反映了人口老齡化的趨勢，那么《報告》所呈現的各地養老金收支情況的不平衡則可謂切實的“憂慮”。

以撫養比、結余與可支付月數三個指標衡量養老金收支情況，《報告》披露的數據顯示，廣東以9.74：1的撫養比位居全國首位，其6158億元的結余更是可供支付52.8個月。相比之下，黑龍江的撫養比則是1.33：1，而88億元的結余僅供支付一個月。

此外，2015年，黑龍江企業養老保險基金收入925億元，支出1108億元，繼續當期收不抵支。此前，黑龍江省財政廳社會保障處處長馮廣棟接受媒體采訪時表示，隨著人口老齡化問題的加劇和贍養比的逐年攀高，近年來養老保險不可持續問題已越來越突顯。從2011年起，養老金當期就開始出現入不抵支，且缺口逐年加大。

黑龍江當地企業，特別是國企，已經明顯感受到養老金收支情況惡化所帶來的壓力。8月初，中國社會保障學會曾組織調研組赴黑龍江開展養老保險專題調研，參與此次調研的北京大學教授李玲向《中國經濟周刊》記者表示，當地企業養老金的繳費率可達到22%。“我們調研的一個民營企業大概只給三分之一的員工繳費，可以通過簽訂短期合同等方式逃避，但國企沒法逃避這些負擔，越是這樣國企壓力越大，也越難以發展。”

而就在8月8日，國務院印發《降低實體經濟企業成本工作方案》，降低企業社保繳費比例無疑是完成“三去一降一補”中“一降”的重要手段，方案中提及，從2016年5月1日起，對企業職工基本養老保險單位繳費比例超過20%的省份，將單位繳費比例降至20%，單位繳費比例為20%且2015年底企業職工基本養老保險基金累計結余可支付月數超過9個月的省份，可以階段性將單位繳費比例降低至19%。

其實，廣東與黑龍江的對比只是各地區養老金收支不平衡最極端的展現。

就在廣東、北京等省份養老保險基金相對充裕、來源穩定的同時，2015年，全國共有湖北、甘肅、遼寧、重慶、四川、內蒙古、新疆生產建設兵團、吉林、黑龍江等9個省份的撫養比不到2：1;湖北、天津、陜西、遼寧、河北、青海、吉林、新疆生產建設兵團、黑龍江等9個省份的可支付月數低于10個月水平;陜西、青海、河北、黑龍江、吉林、遼寧等6個省份當期收不抵支。

李玲對記者表示，養老保險面臨困境不單是黑龍江的問題，而是整體制度設計的問題。

怎么把“小水塘”變為“汪洋大海”？

李玲所言的“整體制度設計問題”的重要體現便是包括養老保險在內的社保統籌層次低，沒有實現全國統籌，而這才是解決包括黑龍江在內的地區養老金收支不平衡問題的關鍵。

她做了這樣一個比喻，社會保障制度應該起到將人們組織起來共擔風險的功能，蓄水池越大，分擔風險的能力就越強。“13億人本是‘汪洋大海，擁有很強的分擔風險能力，但如果社保以縣為單位進行統籌，等于變成了2700多個‘小水塘，其分擔風險的能力非常有限。”

除去降低分擔風險的能力外，中央財經大學教授諸福靈曾在2012年表示，盡管基本養老保險基金實行省級核算，但結存基金受托存儲在市（地）縣一級，形成了1000多個小規模基金，缺少保值增值機制和手段，貶值嚴重。根據統計，2007—2008年的養老保險基金的平均利息率分別為1.79%和2.16%，低于一年期存款利息率水平。

此外，李玲認為未能實現全國統籌還會造成地區間的不公平，比如很多在東南沿海省份打工并在當地繳費的勞動力就來自東北;同時也會阻礙勞動力的自由流動。

其實，國家一直在推動基礎養老金統籌層次的提升。2007 年，原勞動和社會保障部、財政部聯合下發《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》;“全面落實城鎮職工基本養老保險省級統籌，實現基礎養老金全國統籌”在2011年3月便出現在“十二五”規劃綱要中;而今年3月公布的“十三五”規劃綱要同樣提出，實現職工基礎養老金全國統籌。

但現實中，只有不多的省份實現了真正的省級統籌。

提高養老金的統籌層次為什么那么難？上海金融與法律研究院研究員聶日明曾撰文指出兩大沖突：一是區域之間的沖突，全國統籌在實際操作中，可能會出現將廣東盈余的養老基金投放到養老基金處于虧空狀態的黑龍江，這勢必引發廣東的反彈;二是中央與地方之間的沖突。全國統籌的實際是中央要掌握一部分基金，對各地養老基金的管理收權，在區域之間調劑使用，顯然并非易事。

對于第一個問題，李玲提出可以采取慢慢過渡的方式，對于各個地區間的差異，可以在基礎養老保險全國統籌的基礎上，容許各地區進行“額外”的調整。而從長遠來看，她建議改變現行的繳費制度，開征社保稅，將個人退休金的多寡與貢獻掛鉤。

而對于第二點沖突，國務院于8月24日發布的《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》中，將基本養老保險列入“中央與地方共同財政事權區分情況劃分支出責任”的范疇，提出可以研究制定全國統一標準，并由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任。這被外界解讀為為養老金的全國統籌“鋪路”。

在今年全國兩會期間，人社部部長尹蔚民曾表示，實施養老保險全國統籌是解決養老金收入平衡問題的途徑之一，而具體方案則是力爭在今年年底出臺。