地方政府行為對地方產業政策決定機制影響研究

康凌翔

內容摘要：改革開放后，我國各級政府之間進行了經濟上的分權，使得各級政府具有干預經濟和參與市場交易的雙重自主權，成為具有自身利益追求的利益主體。地方政府根據自身利益制定和執行地方產業政策，于是地方產業政策、企業的市場行為和地方政府與企業之間的利益依賴和約束共同決定地方產業政策的選擇，以及產業轉型升級的結果。本文以我國轉型體制下地方政府及其官員的政治、經濟利益追求作為分析的起點，通過構建模型，解釋地方政府及其官員如何在自身利益約束下選擇地方產業轉型升級政策，以及由此帶來的地方產業轉型升級的效果。

關鍵詞：地方政府利益 產業政策 企業行為

研究背景

在產業轉型升級問題上，由于上、下級政府治理上的委托代理機制，地方政府制定的產業政策對地方經濟的作用基本歸納為兩個方面。一是促進地方經濟增長。地方政府之所以制定這類產業政策，是因為促進地方經濟增長，將改善地方政府財政收入和地方政府官員的經濟收益。地方經濟增長了，利用經濟對社會影響作用的增強還能給地方政府及其官員帶來更有利的政績，尤其在我國目前GDP是各地考核地方政績的重要衡量指標之一的現實情況下，促進地方經濟增長更是地方政府及官員積累政績的應有內容。甚至為了政績，地方政府之間更會圍繞地方經濟增長展開錦標賽。二是促進地方經濟實現真正的產業轉型升級。地方政府之所以會制定這樣的產業政策，是因為真正實現產業轉型升級后，由于執行了上級政府或中央政府的產業政策要求，能為地方政府及其官員的政績考核加分；能讓地方經濟實現產業結構提升，為地方經濟的健康穩定發展打下基礎，避免地方經濟陷入增長困境，避免地方的經濟和社會問題增多和激化，避免地方各種困境和問題激化導致政績受損，甚至能增加其政績，將來也能為地方政府及其官員帶來更好的經濟收益。

然而產業政策所發揮這兩方面的作用又是有沖突的：如果地方政府把財力和精力用到促進地方產業真正實現轉型升級上，這樣會使地方的一些產業進入淘汰過程，而新產業在短時間內不容易培育起來，結果會導致地方經濟在短期內增長困難，更有可能下滑。如果地方企業經營環境出現前、后時期對比的不好變化，不僅地方企業會有不滿，地方經濟運行將會增加很多摩擦，會顯著損害地方政府及其官員的政績，更不用說地方政府及其官員的經濟收益。同時，解決舊產業淘汰過程中帶來的各種問題以及逐漸培育新產業的過程都需要地方政府付出很大的財力成本，將使地方政府承受更大財政經濟負擔，并且這些負擔短期內很難獲得相應的經濟回報，直接減少地方政府及其官員的經濟收益。相反，如果地方政府把財力和精力用于促進地方經濟增長，這樣做將繼續促進地方已發展起來產業或已進入生命周期晚期的產業繼續增長。值得注意的是，我國經濟正處于跨越式發展過程，國家不希望當經濟結構難以持續時再進行產業結構調整，所以在我國上級政府實施產業結構調整政策時，各個地方的舊產業都還有著一定的盈利能力。在這樣的產業背景下，地方政府若把地方產業政策的作用定位在促進已有產業的繼續增長上，確實還能讓地方經濟實現快速增長，這會給地方政府及其官員帶來短期內的經濟便利和政績好處，盡管這樣的行為會導致地方經濟中需要轉型升級的產業一時間不能被淘汰和真正實現轉型升級。地方產業政策這兩方面作用之間的相互沖突決定了地方政府必須有所取舍或權衡，而如何權衡又取決于地方政府行為背后的經濟機制。

地方政府行為決定地方產業政策的模型分析

為簡化分析邏輯，用地方政府在不同產業政策上的財政支出強度來代表地方政府在不同產業政策上的偏向性行為。其中，以F代表地方政府用于本地區已發展起來的產業或已進入生命周期晚期的產業繼續增長上的財政投入，這些產業是需要轉型升級的，F≥0。設xi是企業用于產業轉型升級中研發、開拓上的投資，這種投資只是用于新產業的培育，以s1xi代表地方政府用于促進本地區經濟實現徹底產業轉型升級的財政投入，表示這些投入是用于產業轉型升級的培育，s1xi≥0。由于政府對舊產業的征稅為tπ0 ，令，則m、n更能反映地方政府在不同產業政策之間的行為偏向，相應地有m≥0、n≥0。為了分析在我國經濟和政治治理背景下，地方政府及其官員追求政績和追求自身經濟收益的過程中如何決定地方產業政策的制定，建立一個地方政府及其官員把政績和經濟收益相結合的最優化選擇模型。

（一）模型的假設條件說明

設地方政府及其官員的保留效用為，這一保留效用是地方政府及其官員促進地方經濟增長和促進地方產業轉型升級行為為其帶來的最低利益要求。的高低主要的影響因素是地方政府及其官員所處的經濟條件和官員級別。

（二）模型的結構及其求解

對于每級地方政府來說，都要追求自身的政績和經濟利益，為了讓自己所管轄范圍內的下級政府及其官員的行為能給自己帶來更大的政績和經濟收益，在給下級政府及其官員進行考核和評定政績以及給予各種政策和經濟支持時，也會做權衡，對于給自己的政績和經濟收益貢獻小的下級政府及其官員，不能給予較高的政績評價和其它方面的支持，否則別的下級政府及其官員就不會再付出更大努力來為自己創造政績和經濟收益。而對于給自己的政績和經濟收益做出較大貢獻的下級政府及其官員，應給予較高的政績評價和其他方面的支持，否則別的下級政府及其官員也會不再付出更大努力為自己的政績和經濟收益做貢獻。從這種機制上來說，每級地方政府及其官員在給自己的下級政府及其官員評定政績和給予相關方面支持時，這種評定和支持相當于一種成本付出，在付出時需要追求其合理性，過高、過低都會影響自身的利益最大化。

基于此，設地方經濟增長和產業轉型升級給上級政府及其官員帶來的政績和經濟收益總量為W，并且W的大小取決于地方經濟增長的結果和產業轉型升級的效果，為簡易化，令W=（m+ε1）+（n+ε2），則W的期望值EW=E[（m+ε1）+（n+ε2）]=m+n。由于上級政府及其官員獲得的政績和經濟收益是要靠給下級政府及其官員合理地評定政績并合理地給予支持所取得的，所以這里把上級政府及其官員在激勵下級政府及其官員時的利益追求表示為（EW-Ew），以體現EW與Ew之間的結合。那么，地方政府在產業政策制定中的行為選擇模型就可表示為下面的線性規劃：

（26）式表明，當下級政府在實施某一產業政策上的政策效果風險較大時，上級政府對該產業政策的要求也會減弱，不會強行要求下級政府將該產業政策放到比別的產業政策更重要的位置。更值得注意的是（27）的結論表明，如果地方政府存在某一產業政策的實施效果風險較大，上級政府對其他產業政策的要求也會減弱，其根本原因是地方政府面對不同風險的產業政策時會自然傾向于風險小的產業政策，上級政府一方面沒必要再耗費自己的財力和精力去激勵地方政府努力實施風險大的產業政策，另一方面，上級政府如果對這樣的產業政策再進行偏向性激勵，會鼓勵地方政府走向極端，只注重一方面的產業效果，放棄其他方面的產業效果，這會損害上級政府總的利益最大化。

加入競爭的地方政府行為對地方產業政策的決定

由于我國政治治理方面，上、下級政府之間是集權制管理，為了追求自身經濟利益和政績，上級政府在對下級政府及其官員的行為進行激勵和管理時，還會利用下級政府之間的相互競爭來促進其管理效果。在這樣的背景下，下級政府之間又不得不在彼此之間的相互競爭中去爭取自身的競爭優勢，否則就會在政績評定上處于劣勢。而對地方政府及其官員來說，一旦政績評定上處于劣勢，失去的不僅僅是政績上的利益，還有可能進一步失去一些有利的市場資源、政策優勢以及個人發展機會，從而也就失去一些經濟利益，進而會導致經濟上也會處于劣勢。

當地方政府及其官員之間存在相互競爭時，地方政府及其官員從事m、n的投入行為給其帶來的利益不僅面臨m、n投入本身所具有收益的不確定性，還要面臨競爭失敗帶來收益的不確定性，這決定了地方政府及其官員在地方產業政策制定和產業政策執行過程中會采取與前面的分析有所不同的行為，下文進一步分析這種可能的不同。

（一）模型設計和求解

假設某一級政府下轄兩個地方政府，分別稱為地方政府1和地方政府2，為了分析的方便，假設這兩個下轄地方政府具有完全對稱性。對于上級政府來說，給所轄的兩個下級政府及其官員進行政績評定時將差別對待，給予業績對比中的優勝者以較高的政績，給予業績對比中的劣勢者以較低的政績。當地方政府在地方經濟增長和產業轉型升級上的付出給上級政府帶來的利益分別為m和n時，上級政府給每個地方政府的懸賞政績評價為：

其二，如果沒有地方政府之間的競爭，則意味著P=1；如果有了地方政府之間的競爭，則意味著P<1。在（45）式和（46）式中，當P=1時，有L0=L1，由于dL0 /dP<0，這將意味著，在（45）式和（46）式中，一旦P從P=1減小為P<1且c1σ1>c2σ2，則一定有L0>L1，表示L0中的產業政策更向m傾斜。這其中的含義是，在c1σ1>c2σ2的條件下（地方政府在m上的投入成本較高和風險較大），由于地方政府之間競爭的存在，加大了地方政府每種產業政策收益的不確定性，如果地方政府認為在競爭中獲勝的可能性沒有增加，為了爭取在競爭中獲勝的可能性，地方政府會朝高風險、高成本的產業政策去冒險。即有了地方政府之間的競爭后，會促進地方政府的冒險性行為。

當然，如果η≠0，上述結論仍成立，這可通過同樣的計算過程來得到解釋，只是其中的各式中的η≠0而已，這里不再重復復雜的計算過程。

結論

在我國目前的經濟和政治治理制度背景下，地方政府的產業政策選擇是受地方政府及其官員自身利益約束的，這就使得地方產業政策不一定完全符合中央政府的產業轉型升級政策要求。

本文分析認為：首先，地方政府的產業政策會跟隨上級政府的產業政策方向，即上級政府強調什么樣的產業發展方向，地方政府就會跟著這一發展方向行事，但在沿著上級政府所強調的產業發展方向的過程中，地方政府在該產業發展上的努力程度并不按上級政府的要求行事，而是按地方政府所處的環境條件和最大化的地方政府及其官員的自身利益決定。其次，地方政府在把自己控制的資源通過產業政策來支持企業參與產業轉型升級時，如果這種支持給地方政府及其官員帶來收益的風險越大，地方產業政策會越減輕這種支持的力度，而轉向那些收益風險更小的產業轉型升級內容和相關的企業。同時，地方政府的上級政府也有同樣的行為特征，即在對下級政府的產業政策進行要求和考核時，對那些收益風險大的產業政策給予較小的考核激勵，對那些收益風險較小的產業政策給予相對較重的考核激勵。再次，在有地方政府錦標賽機制下，地方政府在獲勝可能性大時，會傾向于收益風險小且成本低的產業政策，以求更穩定地獲取自身利益。而在獲勝可能性小時，地方政府會傾向于收益風險大且成本較大的產業政策，即更具有冒險性。

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