我國環境污染第三方治理機制改革路線圖

董戰峰，董瑋*，田淑英，程翠云，張欣（. 環境保護部環境規劃院，北京 000；. 安徽大學經濟學院，合肥 060；. 南京大學環境學院，南京 00）

我國環境污染第三方治理機制改革路線圖

董戰峰1，董瑋2*，田淑英2，程翠云1，張欣3
（1. 環境保護部環境規劃院，北京 100012；2. 安徽大學經濟學院，合肥 230601；3. 南京大學環境學院，南京 210023）

第三方治理是促進環境污染治理市場化、專業化、產業化的有效模式，也是我國生態文明制度建設創新

的重要內容。我國環境污染第三方治理還處于探索階段，存在內涵不清晰、理論架構未建立、關鍵問題待突破、政策路徑不明確等問題，系統設計我國環境污染第三方治理改革路線圖是當前迫切的現實需求。本文在對第三方治理內涵的解析和界定的基礎上，提出基于多中心公共經濟論、市場經濟利益最大化原理、規模經濟及委托-代理理論的理論架構，綜合分析第三方治理的理論依據及作用機制。從國家和地方兩個層面梳理我國環境污染第三方治理的政策演進情況，并立足于我國環境公用設施建設和企業工業污染治理領域第三方治理的發展現狀，剖析成效及問題，提出構建法律法規和標準體系、環境監管體系、經濟政策支持體系、市場價格體系和企業誠信評價體系的政策機制改革框架及實施路徑。

第三方治理；環境污染；治理模式；政策體系；路線圖

引言

環境污染第三方治理是利用市場機制深入推進環境污染治理的重要舉措，也是我國生態文明領域的重要制度創新，對污染治理、環境服務業發展將產生積極、深遠的影響。目前在實踐中存在概念內涵不清、理論支撐缺失、運行機制不暢、實踐方向不明等問題，本文擬對這些基本問題進行系統分析，為“十三五”深入推進環境污染第三方治理提供管理技術支撐。

1　第三方治理的內涵

環境污染第三方治理（以下簡稱第三方治理）是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環境服務公司進行污染治理的新模式［1］。內涵可從以下幾個方面去界定。

1.1第三方

國內外學者對“第三方”的理解存在分歧，主要有兩種觀點：第一種觀點是以美國公共政策學者、NGO研究專家薩拉蒙（Salamon）為代表的“第三部門”學派，即第三方是指基于志愿精神形成而獨立于政府體制之外，以實現公共利益為目的并具有正式組織形式的民間自治組織，通常所指的是一種社會力量。第二種觀點則是國內多數研究者所定義的，即第三方是相對于傳統治理模式中的兩方——作為監管方的政府和集排污、治污為一方的企業而言的，將治污功能分離出來，交予專門的污染治理機構，即專業環境服務公司，由此稱為“第三方”，實質上是一種市場力量。

產生分歧的原因并非是這兩種觀點的對立，而是對“治理”理解的角度和范圍不同。第一種觀點是廣義的第三方概念，任何獨立于政府、有能力且志愿參與公共服務生產的組織或個人，包括公眾、私人組織和民間團體，都可參加環境污染的治理過程，被認為是“第三方”。國內目前環境污染第三方治理實踐中的“第三方”主要是一個狹義的概念。

1.2排污者

依據污染物的來源，可將污染物分為三類：一類是生活污染物，如餐廚固體垃圾、生活污水等，排放主體是公眾，但公眾一般不單獨作為責任主體委托環境服務公司進行污染處理，而由政府將轄區內污染集中處理，即政府是這類污染的責任主體。二是工業污染物，如工業廢水、廢氣、固體廢棄物及重金屬排放物等，責任主體是排污企業。三是城鎮場地污染和區域性環境污染物，如垃圾堆放場、太湖流域環境污染等，這類環境公用設施或跨行政區域的污染處理有很強的外溢性，因此責任主體也歸為政府。

由此可知，“排污者”實際上是環境污染治理的“責任主體”。而第三方治理中的責任主體可以分為兩類：一是政府。對于環境公用設施、區域生態環境修復等問題，政府雖然不是直接的排污者，但有責任去處理這類環境污染。二是企業。企業由于工業生產帶來的環境損害，實際上是占用了生態環境容量資源賺取了商業利潤，因此有責任和義務承擔相應的治理成本。

1.3第三方治理模式

第三方治理遵循的是“污染者付費，專業化治理”原則，基于污染的責任主體主要是政府和排污企業，可分為“政企合作”和“企企合作”兩種形式，這兩者在具體的推行方式上有所區別。

1.3.1“政企合作”模式

以政府為責任主體提供的環境服務主要是環境公用設施建設、區域生態環境修復以及環境監測服務等領域，這些領域具有項目建設周期長、投資回報率低等特點，因此，政府與第三方專業企業合作時，采取的方式主要有特許經營①根據2014年5月公布的《基礎設施和公用事業特許經營法（征求意見稿）》中定義，特許經營是“各級人民政府依法選擇國內外企業法人或其他組織，并簽訂協議，授權企業法人或者其他組織在一定期限和范圍內建設運營或者經營特定基礎設施和公用事業，提供公共產品或者公共服務的活動”。、委托運營及環境績效合同服務。其中，對于經營性好的環境公用設施領域，如城市污水、垃圾處理設施，可采取特許經營（BOT、TOT、BTO等）、委托運營等方式引入社會資本，主要付費方式是“使用者付費”以及必要的“政府付費”；對于環境公共服務領域，如城鎮污染場地治理和區域性環境整治等，可采取環境績效合同服務等方式引入第三方治理，主要付費方式是“政府付費”。

此 外， 政 企 合 作 還 包 括PPP（Public-Private-Partnership）②PPP是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。公私合作模式。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系。通常國內討論的多是狹義的PPP，可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。環境污染治理領域第三方治理、PPP、特許經營等相關概念之間的內涵關系解析如表1所示。

表1　第三方治理、PPP、特許經營等相關概念解析

1.3.2“企企合作”模式

當污染責任主體為企業時，所涉及的領域主要是工業污染治理領域，尤其是大型工業企業、工業集中園區，這些領域具有明顯的規模效應和集中優勢等特點。企企合作所采取的方式主要是“合同環境服務”，排污企業與專門提供環境服務的公司通過簽訂環境服務合同的方式采購特定的環境服務，雙方共享節省下來的減排費用。通常根據環境服務公司是否擁有治污設施的產權，“企企合作模式”可分為：“委托治理服務”模式：面向新改建項目的覆蓋工程設計、采購、安裝、運營全過程，第三方全部或部分擁有治污設施產權；“托管運營服務”模式：針對現有的治污裝置、設施，第三方不擁有產權，只接受排污企業托管，負責其治污設施運營管理。

第三方治理模式架構、所涉及業務領域及相互之間的權責關系如圖1所示。

圖1　第三方治理模式架構、所涉及業務領域及相互之間的權責關系

圖2　環境污染第三方治理的理論架構

2　第三方治理的理論架構

多中心公共經濟理論、利益最大化原理、規模經濟理論和委托-代理理論共同構成環境污染第三方治理的理論架構，如圖2所示。

2.1多中心公共經濟理論

多中心公共經濟理論認為，通過引入市場機制，并維持足夠的競爭性壓力，環境公共物品不僅可以得到更有效率的供給，同時還可以避免政府機構過度的膨脹和擴張。在環境污染治理領域引入第三方治理，供給被拆解為“提供”和“生產”兩個環節［2］，“提供”環節仍由政府負責，即項目的發起、識別、模式確定、監管等頂層設計和制度安排仍由政府負責，而具體的生產環節，可委托給私營部門承擔，因為私營部門的市場競爭機制決定了這個環節比政府更有效率優勢。

2.2利益最大化原理

傳統的環境污染治理模式要求企業自建治污設施處理排放的污染物，但是單個企業受制于自身經濟實力與技術水平等現實因素，治污的邊際成本很高，中小企業根本無力承擔。此外，企業是追求自身經濟利益最大化的市場主體，治污是一種沒有產出的純粹投入，并非其所追求的目標，所以企業常會漠視環保責任，縱使政府全力應對加強監管，企業的偷排漏報現象仍較嚴重。而將治污功能剝離出來，交由專業第三方，排污企業將可從污染治理活動中抽身，專注于生產活動，從而提高經濟效率。只要第三方的治污費用低于自建設施處理費用或者違法排污費用，企業就會選擇第三方治理。

2.3規模經濟理論

在環境污染治理領域引入第三方專業治污主體，可達到非常顯著的規模經濟效益。在生產技術方面，第三方經營實體專門從事一定區域的污染治理活動，取代單個企業各自治污，更便于采用大型的高效設備和先進的治理技術，使單位污染治理的邊際成本遞減。在企業經營管理方面，第三方主體專業從事治理新技術的研究開發，可以降低單位產品分攤的研發費用；管理人員工作也更加專業化，降低了單位污染治理的固定成本費用，實現資源的整合利用。當規模經濟發展到一定階段時可以形成聚集經濟，產生企業聚集而成的整體系統功能大于在分散狀態下各企業所能實現的功能之和，環保產業園區便由此形成。

2.4委托-代理理論

環境污染第三方治理實際上是責任主體——政府或者排污企業通過與第三方簽訂合同或者協議，將污染治理任務委托給第三方企業，雙方形成委托-代理關系，前者向后者支付治污費用，后者向前者提供污染治理服務，形成雙向監督、利益共享、風險共擔的關系。基于委托方和代理方信息非對稱、有限理性、利益沖突等因素，雙方可能面臨逆向選擇、道德風險等問題。如在第三方治污企業的選擇上，由于信息的不完全、價格體系不完善可能導致“劣幣驅逐良幣”的惡性競爭現象，而將一些優質的環境服務公司驅逐出市場。在合同的履行過程中，也可能出現第三方治污企業出于自身利益考慮而縮減治污投入或者虛報、假報監測數據等道德風險問題。

表2　國家層面環境污染第三方治理實踐進展與階段劃分

3　我國環境污染第三方治理政策與實踐最新進展

我國環境污染第三方治理的發展仍處于初級階段，一些深層次的問題尚待解決，目前主要通過政策和試點推進。國家和各地區均相繼出臺了相關的政策，并積極鼓勵采取金融、信貸等引導和支持實施環境污染第三方治理，主要集中在環境公用設施建設和工業企業污染治理兩大重點領域。

3.1政策制定與出臺情況

3.1.1國家層面

目前我國環境污染第三方治理政策發展總體上可以分為探索形成和逐步深化兩個階段（表2）。

第一階段即探索形成階段，尚未專門出臺環境污染第三方治理方面的政策文件。以2002年住建部出臺的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（建城〔2002〕272號）為起點，提出建立政府特許經營制度，推進市政公用行業市場化進程；2004年，環保總局發布了《環境污染治理設施運營資質許可管理辦法》（國家環境保護總局令第23號），對環境污染治理設施運營活動實行運營資質許可制度，開啟了我國環境污染治理市場化運營模式。此后，國務院、國家發改委、環保部（或環保總局）等部門陸續發布了《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》等多項文件，推行環境污染治理社會化、市場化和專業化運營。

第二階段即逐步深化階段，以十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的出臺為標志，正式提出“環境污染第三方治理”。2015年1月《國務院辦公廳關于推行環境污染第三方治理的意見》，明確提出“以環境公用設施、工業園區等領域為重點，以市場化、專業化、產業化為導向，營造有利的市場和政策環境，改進政府管理和服務，健全第三方治理市場”。此后，國務院印發的《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》，也明確提出推行市場化機制，積極推進環境污染第三方治理，引入社會力量投入環境污染治理。2015年12月，國家發改委、環保部、能源局聯合發布《關于在燃煤電廠推行環境污染第三方治理的指導意見》，以污染治理“市場化、專業化、產業化”為導向，吸引和擴大社會資本投入環境污染治理，創新燃煤電廠第三方治理體制機制。至此，環境污染第三方治理的政策體系持續完善，第三方治理理念貫穿整個環境治理領域。

3.1.2地方層面

地方層面環境污染第三方治理的政策制定及推進力度較大，具體做法豐富多樣。2014年10月，上海市率先于國務院辦公廳發布《上海市人民政府關于加快推進本市環境污染第三方治理工作的指導意見》，提出推進完善排污者負責、第三方治理、政府監管、社會監督，排污者和第三方治理企業通過經濟合同相互制約的市場運行機制，并以脫硫脫硝除塵、重金屬污染治理、揮發性有機物治理、餐飲油煙氣治理等為重點推行領域。繼2015年1月國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于推進環境污染第三方治理的意見》之后，各地相繼發布地方的指導意見或實施方案，明確了環境污染治理的重點實施領域（表3）。

截至2016年2月，上海市等15個省（市）出臺了地方的環境污染第三方治理政策。從空間分布上看，地方進展較大的地區主要集中在我國中西部以及污染形勢較嚴峻或環保產業較發達的地區，這些地區均有著污染治理的迫切需求或良好的環保產業發展基礎，有利于環境污染第三方治理的試點或推行。從重點實施領域上看，雖然各地提出的實施領域的側重有所不同，但仍然主要集中在城市污水、垃圾處理、區域性環境整治、環境監測等環境公用設施建設或環境公共服務領域，工業集聚區（工業園區）污染治理領域，以及火電、鋼鐵、水泥、有色、化工等重點行業企業污染治理領域。

3.2典型實踐進展及問題

3.2.1環境公用設施領域

我國環境公用設施建設或公共服務作為第三方治理的重點領域，運行體系較為完善，發展較為成熟。市政污水處理領域，2003年城鎮水業市場化改革以來，市政污水第三方治理取得了較快發展。據統計，全國城市污水處理率由2003年的42.1%提高到2012年的87.3%。該領域主要以特許經營方式引入社會資本，如合肥王小郢污水處置TOT項目和楊家界楊家溪污水處理BOT項目。城市垃圾處理領域，2007年后進入快速發展期，垃圾處理設施增加明顯。2012年城市生活垃圾清運量達到17 081萬噸，無害化處理率高達84.8%。

環境公用設施領域目前還存在以下問題：①治污企業的投資、運營對政府的依賴程度過高，部分項目面臨政府信用缺失風險；②尋租行為和評標制度不健全等原因導致項目的招投標流于形式，出現低價低質中標現象；③服務費收費政策不完善及相關政策滯后導致污水治理價格服務費不能得到即時調整，企業面臨收益風險；④城市生活垃圾處理缺乏合適的收費載體，企業的利潤收益無法得到有效保障；⑤政府實施的經濟政策激勵和優惠措施不足，無法形成合理的投資回報，企業收益難以覆蓋成本。

3.2.2工業企業污染治理

現階段我國企業污染治理社會化運營的比例總體偏低，目前還不足5%。工業污染治理以工業園區等工業集聚區、重點污染企業行業為重點治理領域。其中，大氣污染防控領域的脫硫脫硝第三方治理、水污染第三方治理發展快速，而工業固廢第三方治理進展緩慢。截至2013年年底，已簽訂火電廠煙氣脫硫特許經營合同的機組容量9420.5萬千瓦，其中，8691.5萬千瓦機組已按照特許經營模式運營。

該領域第三方治理仍存在以下問題：①排污者與治污者的環保責任界定不清，相關法律并沒有明確界定合同環境服務的責任轉移；②在實施托管運營方式時，當污染治理合同結束后，難以解決污染治理的后續服務問題；③地方環保監管不到位或環保責任處罰輕，造成企業“違法成本低，守法成本高”的局面，排污者委托第三方治理動機不強，治污市場需求不足；④排污企業在選擇環境服務公司時可能由于信息不對稱而存在盲目性，排污企業不了解治污公司的服務質量和信譽，從而增加了選擇時的博弈成本。

典型地區重點實施領域環境污染第三方治理情況如表4所示。

表3　地方層面環境污染第三方治理政策實踐進展情況

表4　典型地區重點實施領域環境污染第三方治理情況

4　我國第三方治理機制建設框架及實施路徑

本文提出構建我國環境污染第三方治理體系設計及實施路徑如圖3所示。健全法律法規和標準體系，以明確各方主體的權責；完善環境監管服務，加強執法，創造第三方治理市場需求；強化經濟政策支持，以扶持第三方治理企業，培育第三方治理市場；規范市場價格機制，維護市場秩序，完善市場交易環境；開展企業環境誠信評價，提高信息透明度，防范逆向選擇和道德風險等市場失靈情況。

4.1健全法律法規和標準體系

完善現行法律法規，明晰責任邊界。對于環境公用設施領域，明確污染治理責任歸于第三方治理企業；對于工業企業污染領域，明確排污企業承擔污染治理的主體責任，第三方承擔法律規定以及合同約定的污染治理責任，排污企業在遵守合同規定的各項條款時污染治理責任可通過付費合同轉移至第三方。制定第三方治理管理辦法，出臺有關環境服務標準。制定統一、規范的環境服務技術標準，使環境服務“按績效付費”有可度量的法律依據；針對不同領域，制定與第三方治理公司簽訂環境服務合同的標準范本，明確委托事項、治理邊界、責任義務、監督制約等事宜。

圖3　我國環境污染第三方治理體系設計及實施路徑

4.2完善環境監管服務

嚴格環境監管執法，創造治污市場需求。適時適度提高污染排放標準，實行排污濃度和總量雙重控制，建立污染排放在線實時監控平臺，實現重點監控企業自動連續監測全覆蓋。建立行政執法與刑事司法聯動機制，實施網格化環境監管，嚴厲打擊違法排污行為。構建政府、公眾、NGO、項目投資者等各利益相關方共同參與、全方位監督機制。環保部門定期公布第三方治理企業業績、治理效果、履約情況等，新聞媒體加強對排污單位及第三方治理企業污染治理和污染排放信息的披露力度，鼓勵環境公益訴訟，完善有獎舉報制度和投訴受理機制。充分發揮行業協會作用，開展能力評估、等級評定等工作，建立行規行約和自我約束機制。

4.3強化經濟政策支持

加大資金支持力度，提高資金使用效率。充分結合現有專項資金，優化調整使用方向，對采用第三方治理的項目予以適度政策傾斜。在資金使用方式上，逐步從“補建設”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉變。建立基于績效的動態補貼機制，設置績效目標并加強后續績效目標考核，以績效考核帶動資金監管。創新信貸服務，支持開展排污權、收費權、購買服務協議質（抵）押等擔保貸款業務，探索利用污水、垃圾處理等預期收益質押貸款。創新環境金融產品，為重大環保工程提供長期穩定、低成本資金支持。積極推進環境保護基金、融資擔保基金、融資租賃等環境金融服務試點。

4.4規范市場價格機制

確定合理投資收益，完善價格調整機制。對政府和社會資本合作的環境公共服務第三方治理項目，參照同行業平均利潤、銀行存貸款利率等因素，合理確定產品或服務價格。提高二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮和主要重金屬污染物排放收費標準，全面落實垃圾發電和燃煤發電機組脫硫、脫硝、除塵等環保電價政策，建立健全鼓勵使用再生水、促進垃圾資源化的價格政策。規范市場競爭秩序，避免市場逆向選擇。實施綜合評標制度，將服務能力與質量、運營方案、業績信用等列為招投標條件，避免低價低質中標。引入社會投資者和轉讓、出售資產或股權等要按項目屬性進入相應交易場所，按照統一交易流程和交易規則進行競價交易。

4.5開展企業環境誠信評價

建立企業環保誠信檔案，信用記錄納入公共信用信息共享服務平臺，通過政府網站或報刊、廣播、電視等形式定期向社會公開第三方治理項目環境監管信息，并實行誠信記錄與融資、擔保等相關政策掛鉤。實行企業環保信用評級制度，構建統一的環保信用評價標準體系，對企業實行環保信用等級評價，同時建立企業環保信用等級的“修復”與“降級”動態管理機制，并以此為依據，實行相應的獎懲措施。

4.6實施路線圖

“十三五”（2016—2020年）時期，以環境公用設施、工業集聚區、重污染行業企業等重點領域為主要突破口，加強試點示范，發揮國有企業引領帶頭作用，增加以點帶面推廣力度；環境污染第三方治理服務范圍進一步擴大，由現有的脫硫脫硝、市政建設治理領域逐步擴大至廢氣、廢水、固廢等環境污染治理領域；社會資本更加活躍，資本規模進一步擴大；形成一批污染有效治理、產業健康發展的可復制、可推廣的制度經驗，第三方治理相關法規政策進一步完善；高效、優質、可持續的環境公共服務市場化供給體系基本形成，涌現出一批技術水平高、經營效益好、市場競爭力強的環境服務和污染治理企業。

“十四五”（2021—2025年）時期，第三方治理在全國治污領域、重點行業、中小企業中全面推開，第三方治理服務體系全面形成，第三方治理業態和模式趨于完善。公眾參與機制和社會共治體系逐步健全，完善的環境公益訴訟機制和社會化的環境監測機制基本形成，一批社會威望高、技術水平好的第三方治理機構行業協會規范運行，建立行規行約和自我約束機制，加強行業內部監督、能力評估和等級評定等工作，提高行業整體素質。排污者負責、第三方治理、政府監管、社會監督，排污者和第三方治理企業通過經濟合同相互制約的市場運行機制運行有效，環境污染治理水平大幅提升，環保服務業強健發展，環境保護與經濟發展能夠形成良性互動。

［1］ 國務院辦公廳. 國務院辦公廳關于推行環境污染第三方治理的意見（國辦發〔2014〕69號）［EB/OL］. （2014-12-27） ［2016-03-04］. http://www.zhb.gov.cn/ztbd/rdzl/gwy/wj/ 201501/t20150114_294156.htm.

［2］ 蘇明， 賈西津， 孫潔， 等. 中國政府購買公共服務研究［J］.財政研究， 2010（1）: 9-17.

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Reform Roadmap of the Third-party Environmental Pollution Control in China

DONG Zhanfeng1， DONG Wei2*， TIAN Shuying2， CHENG Cuiyun1， ZHANG Xin3
（1. Chinese Academy for Environmental Planning， Beijing 100012； 2. School of economics， Anhui University， Hefei 230601；3. School of the environment， Nanjing University， Nanjing 210023）

The third-party control is an effective model to promote the marketing， specialization and industrialization of environmental pollution control， and it's also a great innovation in the field of China's ecological civilization. China's environmental pollution control by a third party is still in the exploratory stage， there are some problems existing to be solved，such as the connotation is not clear， the theoretical framework has not been established， key issues need to be broken， policies and pathes are not clear and so on， to design the roadmap systematically of implementing this pattern is an urgent need of current reality. Based on the analysis and definition of the connotation of environmental pollution control by a third-party， this paper proposed a theoretical framework that constituted by four theories， which are polycentric theory， interest maximization principle， the scale economy and the principal-agent theory， to analyze the theoretical foundation and functional mechanism of the pattern. And then， reviewed the policy evolution and deployment of the third party control of environmental pollution in China from two aspects of national and local levels， raised the effectiveness and problems by standing on the status of the pattern implemented in two major fields of environmental public facilities construction and industrial pollution in China， and puts forward building a system framework that comprised by laws and standards， environmental regulation， economic policies，pricing mechanism and credit evaluation.

third-party control； environmental pollution； pattern of control； policy system； roadmap

X321；TU982.2

1674-6252（2016）04-0052-09

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.04.052

環境保護部中央財政資金項目：環境市場制度建設。

董戰峰（1979—），男，博士，副研究員，研究方向為環境戰略與政策、環境經濟、環境績效、環境規劃等。

*責任作者： 董瑋（1990—），女，博士研究生，主要研究方向為環境經濟、環境政策等，E-mail: ahnudongwei@163.com。