大數據在移動執法中的應用

曹立平（環境保護部環境監察局，北京 100035）

大數據在移動執法中的應用

曹立平
（環境保護部環境監察局，北京 100035）

移動執法系統是近年來部分地區用于現場執法的信息化系統。它在為現場執法提供便利的同時，亦收集了大量的一線原始數據。利用大數據，對移動執法系統積累的數據進行匯總、分析和加工，有利于提高環境監管執法的精準度。本文簡要介紹了全國環境監察移動執法系統建設現狀，提出了目前利用大數據在移動執法中的典型應用，并展望了未來的發展方向。

環境監管；移動執法；大數據

引言

信息技術與經濟社會的交匯融合引發了數據迅猛增長，海量數據正日益對全球生產、流通、分配、消費活動，以及經濟運行機制、社會生活方式和國家治理能力產生重要影響［1］。

新時期下，黨中央、國務院高度重視大數據在推進生態文明建設中的地位和作用。《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》中，將大數據明確為“發現新知識、創造新價值、提升新能力的新一代信息技術和服務業態”［2］。全面推進大數據發展和應用，加快建設數據強國，已經成為我國的國家戰略。陳吉寧部長在2016年全國環境保護工作會議上提出，“十三五”期間要提高環境管理系統化、科學化、法治化、精細化和信息化水平，加快推進大數據建設和應用，建立統一的環境監測、污染源監控、環境執法、環評管理、信息公開等平臺。2016年3月，環境保護部審議通過《生態環境大數據建設總體方案》，進一步明確了生態環境大數據建設的指導思想和目標［3］。環境監察移動執法系統在數據的采集、分析和應用上具有得天獨厚的優勢，并有望成為大數據技術在環境監察執法領域上應用的重要載體。

1　環境監察移動執法現狀

2011年，環境保護部決定在湖南、吉林、河南和安徽等4省的16個環境監察機構開展移動執法試點工作。在總結2011年試點經驗的基礎上，2012年環境保護部將移動執法系統建設范圍擴大到北京等24個省（區、市）的143個環境監察機構。為規范移動執法的建設與使用，環境保護部先后印發了《環境監察移動執法系統建設指南》和《環境監察移動執法系統管理規定（試行）》。2014年11月，國務院辦公廳印發《關于加強環境監管執法的通知》，明確提出“到2017年底前，80%以上的環境監察機構要配備使用便攜式手持移動執法終端，規范執法行為”。截至目前，全國已有30個省（區、市）開展了移動執法系統建設，其中部分地區經過近幾年的運行和使用，積累了大量重點污染源監管數據和執法業務數據，為大數據的應用奠定了相對較好的基礎，并為污染源的精細化監管提供了重要依據。

2　移動執法系統中大數據的典型應用

2.1隊伍管理

傳統的隊伍管理，主要依賴報表統計和主觀感受，既費時費力又缺乏準確性。運用大數據技術，可從宏觀和微觀兩個層面提高隊伍管理的效率。

2.1.1宏觀層面分析

通過一般的報表分析，我們可以得到全國環境執法隊伍人均面對154平方公里執法區域和25個工業污染源；通過移動執法系統的數據統計，我們可以進一步分析得出執法人員的現場檢查次數、筆錄制作份數等具體工作量，這也是我們一般的分析方式。

但通過大數據分析一些通常情況下易被忽視的數據，可以勾勒出更為豐滿的形象。如北京、天津、遼寧環境監察機構人員中本科學歷人員占比達到80%，男性占比達到72%。一般來說，男性占比的高低與該行業的艱苦程度和勞動強度呈正相關，且與該行業學歷水平呈現負相關，如采掘行業、物流行業等。部分行業（如IT行業）雖然呈現男性比例高、學歷水平高，但其收入也處于較高水平。環境執法行業這種“兩高一低”（即高艱苦程度、高學歷、低收入）的現象，在各行業中還是較為少見的，也在一定程度上體現了環境執法工作所面臨的困境。

“白加黑、五加二”經常被用來形容工作量大。通過大數據分析，可以精確地得到“白”和“黑”，“五”和“二”所占的比例。從移動執法系統的大數據分析中，可以發現杭州市及其下轄的富陽區移動執法系統中的筆錄，分別有20%和16%是在八小時之外生成的；而長沙市及其下轄的望城區移動執法系統中的筆錄，分別有29%和20%是在非工作日生成的。

2.1.2微觀層面分析

傳統意義上，環境監察機構領導對每位執法人員的工作能力、特長和當前工作量有一主觀評價，但這一評價并未得到量化數據支撐，且帶有一定的主觀色彩。通過使用移動執法，可以為每位執法人員進行“畫像”，在量化評估執法人員工作量的同時，充分體現其工作特點。

某市在使用移動執法系統后，按照季度或年度對部分執法人員的使用情況進行了匯總分析評估。評估對每項工作所有執法人員的工作狀況進行平均，對表現優于平均水平和低于平均水平設置不同的分數，并進行加權計算后得到最終綜合評價結果。其結果如表1所示。

一般來說，執法人員傾向于從事自己擅長的工作。通過移動執法系統的大數據分析，可以直觀地體現每個執法人員擅長的工作和工作能力。經過印證，評估結果與執法人員的日常主觀感受基本相符。

表1　執法人員工作績效分析

但必須指出的是，以上評估也受到部分外部因素的干擾。如部分人員因工作需要，現場執法工作比例較低導致評估結果較為靠后。但這一評估提供了快速發現和遴選一線優秀執法人才的可能。未來，在上級部門需要進行專項工作或指派人員進行異地執法時，移動執法系統可根據需要快速推薦合適人選。

2.2行業環境管理

我國地域遼闊，經濟發展不均衡，全國各地重點發展的行業類型具有較大不同，對水、氣、土壤等環境質量的影響也存在較大差異，這些情況與當地的環境監管執法的重點方向息息相關。通過移動執法系統積累的海量數據，可針對全國各區域重點監管行業有效分析高發違法類型。

某地運用積累的移動執法數據，對2015年上半年違法頻次高的行業分布、處罰條款依據分布進行大數據分析，得到結果如表2、表3所示。

表2　違法處罰行業分布統計

表3　違法條款分布統計

通過以上大數據統計分析結果，可為當地環保部門有針對性地加強重點行業環境管理提供數據支撐。

2.3污染源違法預測

某地在長期使用移動執法系統后，運用積累的數據，對污染源進行綜合分析，從而預測環境違法的高發企業。在對污染源的各項歷史表現和當前環境管理水平及污染物排放情況進行量化評估并加權平均，并結合相關數學模型，預測出有58家高危企業。在第二年的實際執法活動中，發現58家高危企業中有25家發生了環境違法行為，預測率達到43%。

通過歷史表現預測未來的違法行為并未完全體現出大數據的威力。目前，已有國外環保部門正在嘗試獲取在金融方面的違法企業名單并作為重點篩查環境違法行為。這一做法的理論基礎在于，如果一個企業試圖通過金融違法降低成本，獲取利潤，它同樣有動機實施環境違法。

3　移動執法系統大數據應用存在的問題

我國移動執法建設雖然取得了一定的成績，但從整體來看距離大數據時代的要求仍然存在一定差距，主要表現在以下幾方面：

3.1執法人員“全覆蓋”難以實現

數據是移動執法數據平臺建設的靈魂，是系統運行的基礎支撐。但部分地區移動執法系統建成后，執法人員的使用率不高，活躍用戶人數占執法人員的比例較低。據了解，一方面是部分執法人員年齡較大，對新生事物接受程度有限；另一方面是部分地區在編人員和在崗人員錯配，對實現執法人員“全覆蓋”形成了障礙。

3.2執法任務“全覆蓋”尚未完成

環境監察的工作任務除現場檢查以外，還包括了信訪查處、排污申報及收費、稽查管理及環境應急等，每個任務之間均有互相交叉和關聯。現有移動執法系統雖然解決了現場執法的工作，但受限于行政管理體系，仍未完成對監察執法任務的全覆蓋。大量的現場執法數據以孤立形式存在，未能形成完整的閉環和相應的數據體系，嚴重制約了大數據在移動執法上的發展。

3.3移動執法“全聯網”推進困難

按照環境保護部的要求，各地的移動執法系統應該以省為單位聯網。但從目前情況來看，部分地區的移動執法系統運行良好，但在聯網上卻困難重重。一是因為現階段移動建設依靠的環境信息標準規范、運行維護管理體系，安全管理體系不健全，數據共享沒有統一的接口規范；二是部分地區的移動執法系統由不同公司承建，造成數據互通困難。移動執法系統數據“信息孤島化”使大數據的分析只能局限于一個“島”，無法放大到一個省或全國［4，5］；三是部分基層環保部門對移動執法存在顧慮。他們擔心現場執法的原始數據上傳后，會給執法工作帶來更大的外部壓力和更嚴厲精準的問責。

4　大數據在移動執法中的應用展望

按照陳吉寧部長“利用互聯網+的思維和方法，建立一個環境監管執法信息平臺，強化對全國環境執法情況的調度和管理”的要求，未來將以各地環境監察移動執法系統為依托，逐步建立全國環境監管執法信息平臺，統一數據格式和傳輸方式，為更加廣泛地應用大數據奠定堅實基礎。

4.1強化對環境執法績效的管理

針對執法數據和情況進行智能分析，有利于加強對環境執法人員的績效管理：

一是可全面掌握全國執法隊伍情況。運用大數據可對執法隊伍從區域、年齡段、學歷、執法數量等多個維度進行深入分析，為垂直管理下合理調配人員提供數據參考；

二是可對執法人員歷史績效進行評估總結，在未來分派執法任務時予以綜合考慮，提高整體績效水平；

三是幫助執法人員橫向查缺補漏。通過比較不同執法人員在完成相似任務時的績效表現，可以協助執法人員改進自身執法行為；

四是發現執法人才。通過大數據分析，查找現場執法能手，為執法工作儲備后備人才，并為培訓工作提供可靠的師資。

4.2提高精確打擊環境違法行為的能力

隨著經濟的迅猛發展，污染源數量呈現快速增長態勢。與此同時，執法人員數量受編制限制，增長極為有限。如何提高執法的針對性和精準度，將有限的執法資源集中到最需要的領域，將是未來重要的研究方向。具體內容可包括以下若干方面：

一是通過對長期某一行業或某類企業環境行為的分析，查找行業性環境違法行為的線索。

二是通過共享典型企業環境違法案例，協助其他地區在監管類似企業時有的放矢；

三是通過共享工商稅務、金融銀行、國民經濟等其它關聯行業數據，并對企業信用數據進行深層挖掘，結合雙隨機調整不同信用等級企業的監管頻次，提高違法行為發現幾率；

四是借助于河流流域或區域大氣環境質量的狀況和情況，以結果導向開展相應的執法專項行動，并從環境質量的結果上判別污染來源和類型，為執法起到精準打擊的作用。

4.3提高參與宏觀決策的能力

未來，大數據有望作為支撐環境管理科學決策的重要手段，實現“用數據決策”。逐步接入所有已完成移動執法系統建設省份的環境監測、環境監察，環境質量、環境應急等環保系統全業務數據，啟動遙感、無人機等數據的接入建設，構建監察大數據平臺，與衛星遙感、重污染天氣、應急等數據形成聯動，形成天地空一體化環境移動執法大數據平臺。利用大數據支撐環境形勢綜合研判、環境政策措施制定、環境風險預測預警、重點工作會商評估，提高生態環境綜合治理科學化水平，提升環境保護參與經濟發展與宏觀調控的能力。

［1］ 魏斌. 大數據與環境“智”理［J］. 中國環境管理， 2015，7（6）: 1-1.

［2］ 國務院. 促進大數據發展行動綱要［EB/OL］. （2015-09-05）［2016-04-22］. http://www.gov.cn/zhengce/ content/2015-09/05/content_10137.htm.

［3］ 環境保護部辦公廳. 生態環境大數據建設總體方案［EB/OL］. ［2016-03-08］. http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/ bgt/201603/t20160311_332712.htm

［4］ 趙恒心， 任長順， 黃彥玲. 環境監察信息化建設的新探索——遼寧省環境監察移動執法系統［J］. 環境保護， 2015，43（6）: 70-72.

［5］ 程春明， 李蔚， 宋旭. 生態環境大數據建設的思考［J］. 中國環境管理， 2015， 7（6）: 9-13.

Big Data Application of the Environmental Mobile Law Enforcement in China

CAO Liping
（ Bureau of Environmental Supervision and Inspection， the Ministry of Environmental Protection， Beijing 100035 ）

The mobile law enforcement system is an information system using for on-the-spot environmental supervision and inspection on law enforcement in some areas recently. It is not only convenient but also helps to collect extremely large amounts of raw data. The accumulated data in the system will be congregated， analyzed and processed by using big data，which might increase the accuracy of environmental supervision on law enforcement. The construction status of mobile law enforcement system for national environmental supervision and inspection is introduced briefly in this paper， current typical applications of big data in this field are proposed， and then the development tendency is forwarded.

environmental supervision； mobile law enforcement； big data

D922.68；TP315

1674-6252（2016）04-0033-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.04.033

曹立平（1962—），男，環境保護部環境監察局副局長，從事環境執法監管工作二十年，E-mail：cao.liping@ mep.gov.cn。