秸稈焚燒行為治理的法律對策探析

陳秀萍 吳宜桓

摘 要：秸稈在田地里焚燒，不僅污染了環境，也導致了巨大的資源浪費。本文認為，有效治理秸稈焚燒行為，應完善相關法律制度，改進執法方式；應建立秸稈綜合利用補貼制度，積極扶持秸稈綜合利用產業鏈建設。

關 鍵 詞：秸稈焚燒；霧霾；環境污染

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）01-0065-06

收稿日期：2015-11-08

作者簡介：陳秀萍（1971—），女，江蘇鹽城人，河海大學副教授，法學博士，碩士生導師，研究方向為憲法與行政法；吳宜桓（1990—），男，江蘇連云港人，河海大學憲法學與行政法學碩士研究生，研究方向為行政法、法理學。

一、秸稈焚燒的危害

秸稈焚燒危害無窮。近年來，“霧霾天”在很多大城市相繼出現，尤其是在每年的夏收、秋收時段，各地區PM2.5指數 “爆表”已成常態。據武漢環保檢測部門的報告，在去年夏收期間，武漢PM2.5峰值曾一度高達800，PM2.5濃度為678微克/立方米。[1]2015年，根據環保部門10月18號的通報，兩周內在20余省份檢測到了至少862個火點，比去年同期增長6.68%。夏秋時段天氣干燥炎熱，加之秸稈本身具有的易燃性，秸稈焚燒極易引發火災，不僅使人們的人身和財產安全隨時面臨“付之一炬”的危險，而且嚴重的大氣污染無疑威脅著人們的身體健康。除此之外，秸稈焚燒產生的大量煙霧還大大降低了空氣的能見度，對交通安全產生不利影響。如若在機場附近大量焚燒秸稈，還可能干擾飛機的正常起降。據報道，2015年6月12日，河南開封因焚燒秸稈導致能見度下降，接連發生兩起惡性交通事故，造成2死6傷的慘??；同一天，合徐高速宿州南段收費站附近也因相同原因發生了一起多車追尾事故，造成多人死傷。

據相關報告，秸稈焚燒的危害不僅在于其對人們的人身和財產安全構成隱患，還極大地破壞了農田質量。因為土壤中含有豐富的有益于農作物的微生物，它們對促進土壤有機質的礦質化，加速養分釋放，改善植物養分供應起著重要作用。焚燒秸稈會使地面溫度急劇升高，能直接燒死、燙死土壤中的有益微生物，影響作物對土壤養分的充分吸收。同時，焚燒秸稈在田地里會使土壤有機質減少，鹽堿度增高，降低土壤的肥力，長期在田土中焚燒秸稈將致使種子發芽率降低，直接影響農田作物的產量和質量。目前，我國農村部分農田對化肥產生極度依賴的現象與焚燒秸稈不無關系。

二、對秸稈焚燒行為進行規制的

合法性與合理性分析

（一）政府對秸稈焚燒行為進行規制的合法性

對秸稈焚燒行為進行治理，看似只是政府部門治理環境的一項舉措，但是，在依法行政、建設法治國家的大環境下，我們有必要對政府治理秸稈焚燒行為的合法性與合理性進行分析，為政府開展治理行動取得法律上的支持，同時也是為了保障廣大農民群體的切身利益。正如羅爾斯所言：“每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即以社會利益之名不能逾越?！盵2]我們不能隨意地以保障“社會利益”為由過度地限制農民處分財產的自由。

從物權角度來講，秸稈是農作物的殘余部分，作為農民勞動成果的一部分農民對其享有完整的物權。我國《憲法》第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。”第五十一條規定：“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利?！贝送猓覈段餀喾ā返谒臈l規定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”第三十九條規定：“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利?！彼裕鶕稇椃ā泛推渌嚓P法律的規定，作為農民的私有財產、農作物的一部分——秸稈是不得侵犯的，農民依法享有占有、使用、收益和處分的權利。禁燒秸稈其實是對農民個人權利的一種限制。那么，政府的禁燒行為是否具有合法性與合理性，筆者認為，禁止焚燒秸稈，是因為焚燒行為對公共環境造成了損害，該行為加重了大氣污染程度，加上易釀成火災等附帶的危害，損害了人們的“公共利益”，即公眾擁有在良好環境中生活的權利?，F在，很多學者將之稱為“環境利益”，該權利雖然沒有法律的明文規定，但是我們不難把它理解為憲法條文中的“人身權利”之一。相比之下，“人身權”較農民的“財產權”具有更重的“法益”，應該得到優先保護。從這個邏輯來看，政府禁燒秸稈行為是合法的。

（二）政府規制行為的合理性存疑

國家和政府是否可以基于上述公共利益的需要而恣意地限制農民焚燒秸稈的權利，筆者認為，秸稈焚燒現象屢禁不止，其根源在于農民的個人權利與公共利益之間發生了沖突。如何避免此類沖突，我國法律尚無明確的規定，僅有憲法中的征收、征用條款可作為參考，其立法精神可做如下理解：首先，國家有在特殊情況下為了公共利益的需要征收和征用私人財產和土地的權利；其次，征收和征用私人財產或土地需要具體的法律條文作為依據；最后，只有在征收、征用行為帶來的公共利益遠遠大于由此而造成的損害才可以進行。由憲法相關條文可知，政府可以基于保護公眾的“環境權益”為由對農民的個人權利進行限制和約束，但必須嚴格滿足以下三個條件：第一，必須依法律規定；第二，此舉是為了公共利益；第三，國家應當做出合理補償。由此可發現，我國現行的禁燒秸稈規定仍存在問題，現行規定只明確了禁燒以及違反規定的后果，而沒有關于補償的規定，相關的制度設計顯然有不合理的因素。農民原本就是一個相對弱勢的群體，所以，國家在進行法律及相關機制設計時，應更加注重對農民權益的保護，如在對秸稈焚燒行為進行規制的過程中，要關注農民的經濟損失并給予合理的補償。

三、秸稈焚燒行為治理法律機制的

現狀及其原因分析

（一）法律法規設計有待完善

⒈相關法律法規及行政規范性文件眾多。在我國，無論是中央還是地方，都有為數眾多的關于秸稈禁燒以及秸稈綜合利用的法律規范性文件。在中央層面，關于治理秸稈焚燒及促進秸稈的綜合利用方面的法律法規有：1998年發布的《關于嚴禁焚燒秸稈保護生態環境的通知》、1999年六部委聯合發布的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》、2000年頒布的《中華人民共和國大氣污染防治法》、2006年印發的《進一步做好秸稈禁燒和綜合利用工作的有關通知》以及2008年發布的《國務院辦公廳關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》等文件。在地方層面，以江蘇省人大常委會2009年通過的《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進農作物秸稈綜合利用的決定》為開端，關于禁止焚燒秸稈和促進秸稈綜合利用的地方性法規陸續出臺。這類法規對中央層面的秸稈禁燒以及綜合利用的規范做了進一步細化。如江蘇省《關于促進農作物秸稈綜合利用的決定》，在秸稈的綜合利用形式上提出了秸稈還田、秸稈能源化、秸稈板材、將秸稈用作肥料、燃料、飼料、食用菌基料等方案；在違規處理上，也在上位法的框架內細化了處罰標準。除了地方立法外，各地由政府部門發布的用于治理秸稈焚燒的規范性文件多達幾百部。[3]可見，目前我國關于“秸稈焚燒治理以及秸稈綜合利用”的規范性文件，低至地方政府部門的指導性規范，高至國務院部門規章、全國人大的立法，已經形成了一個完整的法律體系。但每逢夏收、秋收，爆表的PM2.5指數說明，大量的法律法規及規范文件并沒有得到有效的執行。

⒉高位階的法律法規過于籠統。目前，我國現行高位階的法律、法規關于治理秸稈焚燒的規定過于籠統，對“焚燒秸稈法律后果”的規定也不盡合理。如《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》規定：“在禁燒區焚燒秸稈的由當地環保行政主管部門責令停燒，并處以200元以下的罰款，情節嚴重的將追究刑事責任?！庇稍撘幎梢钥闯觯阂皇侵挥小碍h保部門”才有資格責令停燒，如果將條文中的“環保部門”理解為各地的環保局，那么在聯合執法過程中，其他相關政府部門是否有權責令停止違法行為仍不明確。二是在當前的經濟水平之下，最高200元的處罰規定顯然不足以對焚燒秸稈行為產生威懾、警示作用，相反還有鼓勵焚燒行為之嫌。因為無論燒多燒少，只要不造成他人的人身財產損失，違法焚燒者只需付出200元人民幣的代價就可以了事。三是對違法者的處罰方式單一。由條文可知，對違法者的處罰只有罰款和追究刑事責任兩種，其分界線是“是否造成他人人身或財產損失”。試問，如果出現焚燒面積巨大，但并沒有造成他人人身或財產損失的情況，執法部門該如何處置？在該情況下，難免會造成行為與責任不匹配的情況。

⒊低位階的法律規范性文件缺乏執行力。如2009年江蘇省人大常委會通過了《關于促進農作物秸稈綜合利用的決定》，該決定雖較中央層面的法律法規詳實了很多，對禁燒區域做了規劃，提出了秸稈還田、秸稈板材、秸稈能源化等綜合利用的方案，對焚燒秸稈行為的處罰標準也做了進一步的規定，但該決定并沒有對具體執法方式、監管措施以及如何切實推進秸稈綜合利用做出規定。如該決定第二條規定：“縣級以上地方人民政府建立由發展和改革、農業、農機、經貿、環境保護、財政、科技、公安、交通等部門參加的協調機制，有關部門應當按照各自職責分工，密切配合，共同做好秸稈綜合利用和秸稈禁燒工作。”該條規定在行文上雖然沒有問題，但實施起來卻存在很多問題，因為面對這樣的法律條文，各行政機關該如何協調、由誰牽頭協調以及怎樣的分工才是科學的并不明確。顯然，在制定地方性法規時，制度設計者沒有充分考慮可執行性、可操作性等問題。筆者認為，該地方性法規除了要對上述問題做出具體規定外，還應制定出治理秸稈焚燒的時間表，以提高基層監督人員和執法人員的重視程度，確保治理秸稈焚燒工作循序漸進，逐步做到及時高效。

（二）缺乏對秸稈綜合利用的補貼制度和激勵機制

前文中提到，國家基于保護“環境利益”對農民的焚燒行為進行規制具有正當性，是符合憲法精神的，但在現行制度中，只規定了禁止焚燒以及違反政府管制的后果，而沒有關于合理補償的規定，這是不科學的，對于廣大原本就相對弱勢的農民群體來說也是不公平的。目前，在大量的秸稈焚燒治理法律規范性文件中，鮮有關于對農民合理補償的規定，雖然在現實治理過程中存在基層政府動用財政資金補貼農民的情況，但這種形式的補貼只是杯水車薪，沒有形成體系，不具有可持續性。

農民不愿意接受秸稈的綜合利用技術是因為秸稈的綜合利用不僅需要農民付出更多的體力勞動，還可能耽誤下一輪農作物的播種時間，隨著農民收入來源的多元化，農民寧愿把精力放在其他創收作業上。如此看來，治理秸稈焚燒、推行秸稈的綜合利用都直接或間接地影響到了農民的經濟利益。趨利避害是人的本性使然，倘若國家能夠建立一個合理的補償制度，補償農民因此受到的經濟損失，焚燒秸稈行為就可能得到有效治理。當然，在推進秸稈綜合利用方面，國家還應制定對秸稈綜合利用行為的激勵機制。曾有學者認為，秸稈的綜合利用不僅是一個技術問題，更是一個經濟問題，它有賴于國家充分的激勵政策，更依賴市場這根無形的杠桿。縱觀我國法律法規及相關政策，只有關于建立、推進、促進等秸稈綜合利用方法的導向性的規定，而對于如何建立、由誰來推進、給予什么樣的激勵措施則沒有具體規定。

（三）基層執法人員執行不力

有了完善的法律規范，還必須有切實可行的方案和兼具法律意識與服務意識的高效率的執法隊伍，因為一套方案，無論在紙面上有多完美，如果落不到實處也毫無意義。當前，各地治理秸稈焚燒行為多采取管理責任制和多部門聯合執法的方式。所謂管理責任制是指由地方政府制定出本年度的綜合整治目標，并將這一目標拆解，落實到基層組織，以確保目標的實現?；鶎咏M織即村委會、居委會、村小組，在實踐中，常常是這些基層組織給秸稈焚燒治理工作帶來了巨大阻力。由于很多農民環境意識、法律意識薄弱，不能理解政府禁燒行為的目的，于是這些農戶往往會通過基層組織擰成一股繩來對抗執法或監督人員。由村干部領頭，組織農戶在監管空缺時段集體焚燒秸稈的案例不在少數，很多監督執法人員為此在田埂上安營扎寨，晝夜嚴防死守。[4]而多部門聯合執法的部門主要包括環保局、公安局、農林部門、交通局、城管局等行政機關，在實踐中，多部門聯合執法也遠沒有達到預期的效果。問題主要有兩個：一是根據我國法律的相關規定，只有環保部門才擁有行政處罰權，導致除環保部門之外的政府部門在很多情況只能以批評教育了事，這就嚴重損害了法律的權威，也影響了了相關部門執法的積極性；二是聯合執法尚未將“聯合”做到實處。在實踐中，聯合執法往往會成為部門之間相互推諉的借口。如消防部門只負責火災的撲救，而農林部門則只負責提供相關的技術指導等等。

四、對秸稈焚燒行為治理的法律思考

（一）完善現有法律體系，嚴格污染者責任

在形式上，我國已經擁有了一套自上而下的法律規范性文件，但由于上位法的規定過于籠統和虛化，地方性法規、政府部門規范性文件又缺乏具體執法的規定，缺乏執行力，從而導致對秸稈焚燒行為的治理工作舉步維艱。筆者建議，應進一步完善以《大氣污染防治法》為總綱，以《秸稈禁燒和綜合利用辦法》為中心，輔以地方性法規、政府部門規范性文件規定的實施細則的法律體系。

具體來講，就是要在《大氣污染防治法》中做出原則性的規定并修改和補充違法焚燒秸稈行為的處罰措施，嚴格污染者責任，加大處罰力度，在法律條文中規定執法機關可以參照《治安管理處罰法》最高給予行政拘留的處罰。在行政法規層面，《秸稈禁燒和綜合利用辦法》應將《大氣污染防治法》中的總綱性規定細化為規則性條文，為各地秸稈禁燒工作提供指導，并在立法中對各地治理秸稈焚燒行為提出要求和標準。在地方層面，各地立法機關應依據所在區域的情況因地制宜地開展立法工作，在地方性法規中，必須對禁燒范圍、違法焚燒秸稈者的法律責任以及對如何推進秸稈綜合利用作出具體規定，并為當地治理秸稈焚燒行為制定時間表，只有這樣，才能強化基層監督，提高基層執法者嚴格執法的意識，同時也可為基層執法者提供強有力的法律支撐。

（二）加強執法隊伍建設，改進執法方式

要確保各項法律規范性文件、各項政策得以落實，必須提高基層執法人員及監督人員的法律意識和服務意識，秸稈焚燒行為的治理不是一項面子工程，而是一項保障人民生命財產安全的重要舉措。一是完善聯合執法。各地應由政府主導，環保部門領頭，由本地其他相關部門配合，抽調人員成立治理秸稈焚燒工作小組，劃分責任區域，由各部門認領，每個區域的責任部門要及時向工作小組通報工作情況及在監督、執法中遇到的問題。鑒于除了環保局之外的責任部門沒有處罰權限的問題，由于《行政處罰法》明文規定行政處罰機關不得授權其他機關、社會組織代為處罰，筆者建議，可以通過在每個責任區域派駐環保工作人員的方式予以解決，以做到及時發現、及時查處、及時處罰。二是落實管理責任制。管理責任制是一項化整為零、將整塊區域的整治目標拆解、分散到每個村甚至是每個農戶的監督、執法方式。該舉措的有效落實必須以得到村委會、村小組等基層組織的支持為前提，所以，在建設執法隊伍時應與各村委會、村小組進行溝通，宣傳禁燒政策，獲得農民的支持，以減少監督和執法中的阻力。

（三）建立合理的補償制度，完善秸稈綜合利用產業鏈

政府禁止農民焚燒秸稈而不作合理補償，是農民產生抵觸情緒的最主要原因，對此，筆者建議，應建立一套秸稈綜合利用補償制度，補償農民因推行新的秸稈處理方式遭受的損失，讓農民從新政中獲取更多的經濟利益。由于我國各地禁燒區域大小不同且地區經濟差異較大，該補貼制度應由省級政府領頭，各地級市在其指導下分別設立專項基金，制定本地的秸稈綜合利用補償制度，該制度需報省級政府審核通過后執行。當然，全面建立補貼制度對各地政府來說必然是一項較重的財政負擔，所以各地政府可通過扶持一批秸稈綜合利用型企業，大量吸入民間資本。政府可通過土地或稅收政策等支持企業，也可以在企業購買生產線時進行補貼，還可以幫助企業拓展產品銷售渠道。這樣，田地里的秸稈有了去處，企業獲取了大量的生產原料，政府實現了治理焚燒污染的目的，這將是一個三方獲利的局面。

如果說對農民進行合理補償是治標，那么促進和完善秸稈綜合利用產業鏈的形成就是治標又治本的一環。通過扶持一批秸稈綜合利用企業，促使秸稈綜合利用產業鏈的形成，意味著田地里的秸稈有了“用武之地”，這勢必會帶動更多的社會單元加入進來。當這些社會單元源源不斷地將秸稈從地頭輸送至相關企業，那么秸稈焚燒問題也將隨之解決。

【參考文獻】

[1]PM2.5濃度破800武漢昨日空氣全國最臟[EB/OL].人民網，http：//hb.people.com.cn/n，2014-06-13.

[2]（美）羅爾斯.正義論[M].何懷宏等譯.中國社會科學出版社，1988.98.

[3]趙亞潔.農村秸稈污染治理法律規制探析[J].遼寧農業科學，2015，（02）：64.

[4]“霧霾元兇”秸稈焚燒被高壓監管，農民為何“頂風作案”？[EB/OL].網易新聞，http：//news.163.com，2014-08-24.

（責任編輯：王秀艷）