新時期拓寬縣鄉黨政干部來源渠道的思路

譚英俊 班華任

摘 要：縣鄉黨政干部來源直接關系到基層政府執行力的強弱。Y縣在拓寬黨政干部來源渠道方面取得了較為顯著的成績，積累了成功的經驗，但還存在編制滿負荷、崗位影響力不強、招錄條件不科學、流通渠道不暢等問題，需要在健全編制調配機制、加大定向招錄力度、完善考核制度等方面加以努力，以期走出一條符合地方實際的拓寬黨政干部來源渠道的新路。

關 鍵 詞：Y縣；黨政干部；人事制度

中圖分類號：D262.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）01-0001-07

收稿日期：2015-11-30

作者簡介：譚英?。?980—），男，湖南茶陵人，廣西行政學院公共管理教研部副主任，副教授，博士，碩士研究生導師，研究方向為公共管理與公共政策。

基金項目：本文系國家社會科學基金項目“西部貧困地區縣級政府扶貧開發政策執行力問題研究”的階段性成果，項目編號：12CZZ045。

縣鄉黨政干部直接面對群眾，肩負著維護基層社會穩定、推動社會經濟發展的重任，是黨執政的根基。黨的十八大報告指出，要“優化領導班子配備和干部隊伍結構，注重從基層一線培養選拔干部，拓寬社會優秀人才進入黨政干部隊伍渠道?！逼渲?，關于“干部隊伍渠道”的闡述，為深化干部人事制度改革指明了方向。毛澤東同志曾經指出：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。[1]實踐表明，“黨中央關于農村的許多方針政策很難在基層得到貫徹，很大一部分原因是缺乏得力的基層干部”。[2]因此，拓寬縣鄉黨政干部來源渠道，改善干部隊伍結構，充實干部隊伍力量，不僅有利于提高干部隊伍的執行力，增強基層黨組織的戰斗力和凝聚力，也有利于黨的路線、方針和政策在基層得到更好的落實，促進地方經濟社會發展。作為具有代表性的基層治理單元，Y縣的實踐具有一定程度的典型性。解剖Y縣的實踐，可以為拓寬縣鄉黨政干部來源渠道提供有益的啟示。

一、當前縣鄉黨政干部的現狀與基本特點

——基于Y縣的考察

Y縣地處廣西中部偏北，全縣轄7鎮9鄉，下設180個村民委員會，30社區居委會，2571個自然屯。干部來源渠道的拓寬使Y縣干部隊伍各層次人員配備更趨完善，隊伍整體結構得到進一步優化，主要呈現以下幾個特點：

（一）干部隊伍總體力量充實，配備均衡

至2014年6月，全縣共有公務員1620名，其中，男性1225人，女性395人；處級干部45名，占2%；科級干部819名，占51%（包括正科級471名，副科級348名；鄉鎮280名，現任三家班子領導成員153名；縣直單位539名，現任領導班子成員337名）；科員及以下756人，占47%。四家班子、縣直各單位和各鄉鎮領導班子已基本配齊，年輕干部、專業技術人才在縣直各部門、各鄉鎮中均已配備。

（二）干部隊伍結構日趨合理，優勢互補

第一，從干部履歷看，2009年以來，新進公務員隊伍199人，其中公務員招錄157人（含選調生24人），面向社會公開選拔25人，從事業單位調任16人，軍轉干部安置1人。由此可以看出，新進公務員隊伍的人員來源層次和區域不斷拓寬。在這批新進人員中，研究生學歷13人，大學本科學歷162人，其中“985”和“211”高校畢業生29人。第二，從年齡結構看，25歲以下19人，占1%；26歲-30歲170人，占10%；31-35歲287人，占18%；36-40歲223人，占14%；41歲-45歲301人，占19%；46歲-50歲349人，占22%；51-55歲160人，占10%；56-59歲111人，占7%。第三，從學歷結構看，研究生學歷38人，占2%；大學本科學歷857人，占53%；大學?？茖W歷669人，占41%；中專及以下學歷56人，占4%。第四，從專業結構看，文科類308人，占19%；理工類160人，占10%；政法類471人，占29%；經管類341人，占21%；農林醫類100人，占6%；其他類240人，占15%。

（三）干部隊伍上下交流有序，活力增強

鄉鎮和縣直部門干部交流力度加大。2009年以來，鄉鎮交流到縣直單位任職27名，縣直單位交流到鄉鎮任職17名。領導干部出口進一步暢通，2009年以來，共有71名科級領導干部轉任主任科員和副主任科員。年輕領導干部后備梯隊逐漸形成，2009年以來，共提拔207名35歲以下年輕干部進入鄉鎮和縣直有關部門的領導崗位任職。

二、當前拓寬縣鄉黨政干部來源渠道的經驗

——源自Y縣的實踐

近年來，Y縣在深化干部人事制度改革、暢通黨政干部來源渠道上作了一些有益嘗試，積累了較好的經驗。

（一）暢通現有渠道，從源頭上加大干部培養力度

一是扎實做好公務員招錄、選調和人才引進工作。堅持公開、公平、競爭、擇優的原則，根據《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》）以及國家和自治區的招錄計劃招錄干部。2009年以來，Y縣共招錄公務員133人、選調生24人。通過自治區人才計劃，以分派的形式引進高層次人才20多人，充實了干部隊伍。二是超前培養基層后備人才，為縣鄉黨政干部隊伍充實力量。從1999年起，Y縣便從大、中專畢業生中招錄“村官”和“培養生”，充實到基層一線，為黨政干部隊伍儲備了后備力量。此外，還大力推行年輕干部掛職鍛煉培養方式。自2009年至今，共選派156名年輕干部到“急、難、險、重”一線以“鄉鎮黨委書記”“鄉鎮長助理”“局長助理”“項目領導小組組長助理”等身份進行掛職鍛煉，培養了一大批學歷高、年紀輕、有基層經驗的后備干部。

（二）加大公開競爭選拔力度，拓寬選人、用人渠道

以公開選拔為主，根據崗位的需要采取靈活的選拔方式遴選干部。一是采用“四公開六差額”模式，公推優選優秀年輕干部。Y縣率先在河池共青團系統采取公開職位、公開選拔條件、公開選拔范圍、公開選拔程序和差額提名、差額推薦、差額醞釀、差額考察、差額票決、差額選舉的“四公開六差額”模式公推優選鄉鎮團委書記。二是采用“筆試面試加差額票決”模式，公開考選副職領導干部。2010年以來，有近50個科級職位面向全國進行公開選拔，通過筆試、面試加差額票決等方式，選拔任用了40多位同志到專業性強或工作任務比較繁重的副職領導崗位任職。公開選拔的職位涵蓋了從25歲到45歲各個年齡層次的人員及外出務工人員、返鄉創業人員、“村官”和“培養生”等體制外的人員，突破了體制障礙，拓寬了選拔視野和來源渠道，特別是從“村官”和“培養生”中公選科級干部，在廣西縣級是第一次，有效激發了長期在基層一線勤奮工作的人員干事創業的積極性。三是采用“公開推薦加黨員直接選舉”模式，公推差額直選鄉鎮黨委領導班子。該縣以兩個鄉鎮為試點，在廣西率先試行了“公推差額直選”鄉鎮黨委書記和鄉鎮黨委班子，采取“領導干部大會推薦+常委會票決”的方式物色掛職人選；采取“集體調研+自由調研”的方式考察掛職人選；采取“競職演說+黨員代表票決”的方式淘汰人選；采取“常委會票決+全委會票決”兩輪票決的方式醞釀人選；采取“競職演說+黨員直接干部投票”的方式決定人選，進一步拓寬了選人、用人的視野和渠道，為鄉鎮領導班子建設作出了有益探索。

（三）消除現有機制障礙，創新開展定向招錄工作

Y縣在全縣各黨政機關及群團組織編制基本飽和、空缺編制有限的情況下，用足用活公務員和事業單位有關考錄政策，根據全縣公務員、事業編制、職數等實際情況，采用單列計劃、定向招考的方式招錄大學生“村官”。在2012年公務員考錄工作中，Y縣拿出9個職位、10個名額的招錄計劃（政府口單位）定向招錄大學生“村官”和服務基層項目人員，共有4位“村官”通過考試錄用為公務員。在2012年事業單位公開招考中，根據有關鄉鎮的“村官”工作情況，專門安排4個職位、4個名額定向招錄“村官”。通過定向招錄，逐步解決了“村官”群體的出路問題。

三、當前拓寬縣鄉黨政干部來源渠道

存在的主要問題——基于Y縣的剖析

盡管Y縣在拓寬縣鄉黨政干部來源渠道方面取得了一定的成績，但受到現行機制體制的影響，依然存在以下問題：

（一）縣鄉黨政機關編制滿負荷運行，可充實空間不大

歷經鄉鎮綜合配套改革等多輪改革，縣鄉兩級行政機關編制數處于基本滿負荷狀態。Y縣2014年公務員總數占總編制數的95.6%，空編數量已不足50人，可充實的空間不大。從干部隊伍結構上看，因退休等自然減員比較緩慢，導致了干部隊伍“青黃不接、活力缺失”，老、中、青年齡結構失衡，漸趨老化的局面。同時，在崗在職人員中存在機關干部“既多又少”（人頭多，“骨干”緊缺）的現象。如何處理好編制緊縮與補充年輕干部之間的矛盾，促進干部隊伍新老交替，還缺乏切實有效的措施。

（二）縣鄉公務員崗位吸引力不強，干部隊伍后繼乏人

一方面，目前縣鄉黨政公務員的工資待遇普遍偏低，這無疑大大降低了基層公務員崗位的吸引力；另一方面，縣鄉公務員屬于機關基層工作人員，工作任務較重。Y縣的一些鄉鎮位置較為偏遠，工作環境和條件都比較艱苦，這也是擇業者不愿意到鄉鎮工作的原因之一。從Y縣的實際看，具有高學歷的應屆大學畢業生進入公務員隊伍的比例逐年降低；通過招考和公選等方式進入公務員隊伍的大學應屆畢業生也很少。如在2010年Y縣公選中，招商、公共衛生等多個職位無人報考或報考人數不足；在2011年公務員招錄中面向“985”高校和“四項目”人員的一些職位以及公安系統等部分任務繁重、專業要求嚴格的崗位也無人報考。由于崗位吸引力不強，2009年以來，Y縣共有6名專業技術人才從公務員隊伍辭職。

（三）干部來源渠道較窄，公務員招錄的條件設置不夠科學、合理

一是選拔干部必須保證實質性的公平、公正，而非只是形式上的，比如有關年齡的限制。在公務員考試中，要求年齡在35歲以下，導致部分長期在事業單位工作的人員和大學生“村官”因超齡無法考進公務員隊伍。這批干部在基層鍛煉多年，有著比應屆大、中專畢業生更為豐富的工作經驗，他們更有資格參加公務員考試，但由于政策因素的限制，他們卻沒有這樣的考試機會。自1999年至今，Y縣尚有110名“雙選”的大學生“村官”和“培養生”沒有解決身份編制問題，其中已有11人超過公務員招錄年齡的35歲上限，未來一兩年將有一半以上超過35歲。這些人長期在基層一線工作，工作經驗比較豐富，工作能力較強，但受到年齡的限制，他們的身份編制問題將越來越難解決，在一定程度上也導致了干部隊伍活力不足的現實。二是對特殊崗位的招錄條件設置不夠合理。設置特殊崗位是因為這個崗位具有特殊的性質，因此，必須因地制宜，根據實際情況進行設置。比如無法對性別要求作出設置，導致一些適合男性的工作崗位無法招到合適人選。如2011年Y縣招錄4名鄉鎮武裝干事，因沒有性別限制，出現了考取人員均為女性的現象。這些人員到達工作崗位后，無法適應該崗位對體力、工作強度等方面的要求，很快便要求調換工作崗位。這既不利于其個人成長，也不利于工作的開展。

（四）干部流通渠道不暢，隊伍更新較難

一是上下交流互動難——機關干部難下去，鄉鎮干部難上來。由于縣直機關與鄉鎮在工作環境、工作壓力等方面的顯著差異，產生了城里干部難出去，鄉鎮干部進不來的“圍城效應”。再加上近年來為消化鄉鎮領導職數，縣直機關超編安排現象嚴重，一有空余編制，即先滿足領導班子調配之需，鄉鎮干部尤其是優秀的一般干部交流進城非常困難。二是橫向交流不同步——班子成員交流多，一般干部交流少。在橫向交流方面，班子成員交流相對較為容易，但對一般干部來說，無論是縣直機關還是鄉鎮機關的一般干部交流始終是個盲區，還沒有形成經常性的交流機制，大部分一般干部（主要是縣直機關一般干部）往往是一次分配定終身，一個崗位干到底。這些現象的存在極易導致干部產生惰性，形成思維和習慣定勢，不利于干部干事、創業能力的提升和積極性的發揮。其三，身份編制限制，公務員的入口不暢。目前，Y縣事業編制人員8191人，占干部總數的78.2%，在各項工作中都是主力。但由于公務員調任的限制，事業編制的干部進入黨政機關的渠道不多，導致各級黨政機關領導干部的選才面較窄。截至2014年9月，Y縣基層公務員年齡結構老化情況與2009年相比明顯增加，干部年齡斷層現象比較嚴重。據調查顯示，全縣公務員有1683人（鄉鎮483人、縣直1200人），35歲及以下521人，減幅達8%。46歲以上公務員增加55人，增幅達13%；群團參公人員37人，35歲及以下7人，減幅達17%；事業單位參公人員565人，35歲及以下159人，減幅達17%。近年來，國家相繼出臺了關于事業編制人員調任鄉科級黨政領導崗位的有關規定，建立了事業單位人員進入黨政機關的競爭性選拔機制，但受種種調任條件的限制，最終從事業單位選拔進入黨政機關任職的屈指可數，形成了目前在黨政領導干部的選拔任用上仍偏重在行政系統選任的格局。

（五）干部出口不暢，退出機制尚未形成

《公務員法》要求公務員隊伍要做到“嚴進寬出”。目前，縣鄉黨政干部基本上做到了凡進必考，但“寬出”很難做到。雖然《公務員法》對不稱職公務員作出了相關規定，但由于操作性不強，很難落實到位。此外，公務員考核獎懲定性量化不足。現行的公務員考核對德、能、勤、績、廉五方面以定性為主，定量不足，沒有建立科學的考核指標體系，對個人工作業績的評價沒有與單位的業績緊密結合起來，致使評價標準不夠明確，考核差距不明顯。在年度考核上，有的單位采取“大概不錯，總體還好”的原則，結果是人人過關；有的單位采取民主測評，一測了之的方式；有的單位采取”照顧平衡，輪流坐莊“的方式。因此，考核結果在工作評定與辭職辭退掛鉤方面并不緊密，導致獎懲不到位，缺乏影響力，使得考核不能很好地發揮鼓勵先進、督促后進的作用，使得公務員基本上只有退休一個出口，很難實現新老交替。

四、新時期拓寬縣鄉黨政

干部來源渠道的思路

Y縣的實踐既具有個性，也具有共性，可以為縣鄉基層政府拓寬黨政干部來源渠道提供有益的借鑒。

（一）建立健全縣鄉機構編制調配機制

縣鄉黨政干部管理權限問題是制約拓寬干部來源渠道的重要因素。目前，干部流通管理權限分配不盡合理，縣級調配約束過緊。按照現行的政策，調任實施辦法主要由地市級黨委和政府統籌安排，且主要通過公選方式進行，縣級權力有限，導致了縣一級沒有辦法通過本級相關程序開展調任工作，結果是一些通過公選調任的人員不一定適用，適用的人員卻無法調任到合適的領導崗位。因此，要建立健全縣鄉機構編制調配機制，通過調整職能配置、理順職責關系、合理設置機構、核定人員編制及確定領導職數等方式，建立運轉協調、行為規范的黨政干部管理體制和工作機制。這就需要打破縣鄉黨政機關編制的相關限制，允許縣鄉行政編制在確?？傤~不突破的前提下，賦予縣級政府更多的人事自主調配權，實現縣鄉機關行政編制調劑使用，利用鄉鎮機關空編招錄縣級機關緊缺人才，以解決縣級機關人員老化和人才斷層問題。隨著社會的發展，我國的政治、經濟、文化等各個方面也隨之發生了巨大變化，現實中的很多問題與矛盾都需要干部在基層化解，基層工作變得越來越重要，因此，迫切需要進一步簡化調任程序，將科級干部調任權限下放到縣級，由縣級相關部門根據崗位空缺情況和工作需要，根據干部實際工作表現、工作實績以及考察情況來確定調任人選。下放相應的權力和資源，減少中間環節，對確保準確識別、任用合適人選到相應行政領導崗位上將起到積極作用。

（二）進一步加大定向招錄力度

根據崗位性質和實際工作需要，在公務員招錄中，對一些特殊工作崗位，在年齡、性別、學歷、任職年限、基層經歷、技術職稱等方面進行有針對性的設置。對武裝類、行政執法類和一些適合男性的工作崗位進行劃分，確保公務員招錄能夠達到預期效果，最大限度達到人崗相適的目的。同時，要加大面向大學生“村官”、鄉鎮企事業單位等特定群體的定向招錄力度，有針對性地把有基層工作經歷、能力和實績突出的優秀人才充實到公務員隊伍中來。2014年，Y縣接收上級選派的大學生“村官”11名，但有4名放棄任職，有1名聘期未滿2個月便辭職。大學生“村官”流失比例較高的原因是在服務期滿之后沒有編制，涉及到再就業問題。對此，要堅持和完善從基層一線選拔干部制度，加大基層一線鄉鎮黨政干部培養選拔力度。對自愿到基層服務滿三年且三個年度考核都稱職的大學生“村官”，應根據所服務鄉鎮編制空缺情況，直接錄用為鄉鎮公務員，并要求其必須在鄉鎮服務滿一定年限（三年或者五年）才能辦理調動手續；或者專門針對大學生“村官”制定考試錄用辦法，如在服務期滿考核合格的大學生“村官”以及長期從事鄉鎮行政管理工作的事業編制工作人員中，通過公開選拔的方式招錄公務員，切實將培養的后備力量充實到縣鄉干部隊伍之中。

（三）適當降低體制內調任門檻

在行政機關與參公事業單位和事業單位干部交流調任上放寬年齡、學歷、任職年限、技術職稱等方面的限制。在年齡限制上，把科級干部調任年齡從40周歲放寬到45周歲，進一步擴大干部隊伍調任人員范圍；取消技術職稱要求，使事業單位管理人員和專業技術人員都有機會調任到行政機關工作，拓寬調任人員來源渠道；進一步放寬關于參公人員與公務員交流的條件。如現有文件規定：對參加公務員考試進入參公事業單位的人員工作滿兩年的，可以交流到公務員單位。對此，應考慮放寬到所有進行參公登記的人員工作滿一定年限后可以交流到公務員單位。2013年，Y縣1名委辦副主任調到廣電局任局長后，表現非常優秀，但由于沒有獲得公務員登記且年齡已超過45周歲，無法調任到行政機關合適的領導崗位任職，造成了人才的浪費。這類人員在Y縣共有12人。因此，建議對一些從行政機關調任到參公事業單位工作但沒有獲得公務員登記的領導干部，應根據崗位空缺情況和工作需要給予調任。

（四）創新公務人員聘用方式

我國《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定，黨政機關部分專業性較強的領導職務實行聘任制。干部的聘用、選聘是相對于干部選任、委任而言的。傳統的干部任用機制是一旦具有公務員身份，只要工作上沒有大的差錯，原則上都會“一勞永逸”。而聘任、選聘的干部，只要到期經考核沒有過關，不能勝任其崗位的，將根據不同情況重新安置，有的甚至還可能被解聘。這就迫使干部必須努力工作，無形中形成了競爭機制。聘任制既有利于加強干部任期管理，使用人自主權更加靈活；又有利于促進人才競爭，使人才資源得到優化配置，打破人才部門所有的禁錮，為廣大干部施展才干提供舞臺；也有利于進一步優化干部任用管理機制，激發干部隊伍活力。因此，要“打破區域、行業和身份壁壘，積極建立跨系統、跨行業、跨區域干部交流機制，使干部在不同的崗位和環境中鍛煉成長，激發干部創新創業活力”。[3]各地可以因地制宜，在專業技術類、行政執法類職務序列中采用合同聘用、選聘等方式吸納優秀專業人才進入黨政機關從事公務工作，并制定相應的聘任制公務員管理辦法進行管理；建立風險評估防范機制，待將來條件成熟后，就可以通過調任使其轉為公務員；逐步形成國家機構中的公務員與其他身份人才的雙向互動機制，破除公務員良性流動的體制性障礙，不斷為公務員隊伍提供優秀人才。

（五）進一步完善考核制度

“要建立起一套科學、合理、實用的干部綜合考核體系，通過定性與定量的考評，把那些不適應、不勝任現職崗位的干部調整下來，為那些能干事、會干事、肯干事的干部提供位置、創造條件”。[4]具體而言，要設計科學、合理的考核制度并進行量化打分，合理分配筆試、面試和考核分數的比例，既注重考察干部的能力素質，更注重考察干部的德才表現和工作實績，使公選分數與干部實績相結合、相一致，消除“干得好不如考得好”的不良傾向，做到取舍有度，提高選人用人質量。同時，在公選中應適當放寬工齡、學歷、任職年限等條件，提拔那些有培養潛力的優秀年輕干部或崗位急需的特殊專業人才。比如：在領導班子結構配備上，確實需要一些黨外干部、婦女干部；專業性較強的單位急需或緊缺的領導人才及專業管理人才；干部隊伍出現青黃不接、領導斷層的現象或異地交流有比較大的困難而需要的一些后備干部等等，應進一步放寬條件，大膽提拔優秀年輕干部，做好跟蹤培養工作，嚴格績效考核，使他們實現穩定成長、快速發展，讓基層成為吸引高素質黨政干部人才的熱土。

【參考文獻】

[1]毛澤東選集（第2卷）[M].人民出版社，1991.526.

[2]張淼淼.“大學生村官”制度拓寬基層干部來源[N].中國改革報，2012-09-18.

[3]中共湖南湘西自治州委組織部課題組.縣鄉黨政干部來源問題的調查與思考[J].領導科學，2012，（30）：43.

[4]中共黑龍江佳木斯市委組織部課題組.創新縣鄉黨政干部來源的思路[J].領導科學，2013，（12）：40.

（責任編輯：高 靜）