歐盟難民危機：飽受爭議的解決方案

托馬斯·匡　劉瑤

歐盟委員會于今年5月4日正式宣布有條件地同意給予土耳其公民免簽待遇。此前的3月18日，歐盟與土耳其就難民危機的解決方案簽署了交換協議：從3月20日開始，所有通過非正常渠道從土耳其入境希臘的難民，無論何種國籍，都將被遣返回土耳其。作為交換，歐盟每向土耳其遣返一名難民，就有一名敘利亞難民可以通過合法渠道從土耳其入境歐盟，最高限額暫定為72000人。交換協議一旦生效就具有法律效力。但還存在變數，假若今年6月底，歐洲各國與土耳其不能就交換協議的免簽條款達成一致，該協議將被撤銷。

這一交換協議使難民危機的解決露出了一線曙光，同時也飽受爭議。對歐盟而言，中東難民危機引發的種種問題，可謂剪不斷理還亂。欲知個中詳情，那就先從我們居住的法國說起。

法國：左右為難的難民問題

“我在家里收留了一位中東難民。我們相處得很好。”一位德國籍同事告訴我們。這位同事向來很有愛心，她給這位難民免費提供住宿和食物，在巴黎像這樣的情況并不多見。

我們生活在巴黎，經常可以在街頭巷尾見到這些中東難民，他們有的在流浪，有的露宿街頭，更多的則是蜷縮在臨時搭建的安置房里。作為巴黎市民，我們對難民的看法是矛盾的。首先是同情他們，他們是受害者，他們的家園被戰火摧毀，希望到安全的國度去生活，因而背井離鄉來到這里。但到了這兒后生活缺乏保障，別說找工作，連住宿和吃飯都成問題，很多地方不愿意接納他們。他們很可憐，我們內心也很難受。但我們也有擔心，主要是擔心有些極端分子隱藏在難民中，伺機尋釁。巴黎已經發生過兩次恐怖襲擊事件了。而且，他們雖然進來了，卻無法融入，缺少法國人的社會地位，他們會感受到社會對他們的不公平。法國失業率已經非常高，難民幾乎沒有工作機會，這樣就容易導致心理不平衡甚至對社會的憤恨情緒。

法國原本就存在著復雜的移民問題，巴黎又是高度國際化和多元化的城市，有黑人、中東移民聚集的地區，不同文化人群之間常常會有誤解和沖突，文化融合是個大問題。現在中東難民也就是新移民進來后，這個問題就更突出了。

法國人最擔心恐怖襲擊會再次被兩類人群觸發：第一類就是居住在巴黎郊區的北非移民，他們在1970年代至1980年代來法務工，他們中很可能潛伏著極端分子；第二類就是難民中的極端分子。從目前法國局勢看來，第一類威脅遠遠大于第二類，也是法國人最擔憂又無法解決的難題。

這些年法國和歐盟國家的整體情況都不如人意。法國的失業率居高不下，近期政府提出改革勞動法，就是想緩解這個問題，卻引發了反對聲浪，鬧得沸沸揚揚。法國本身就業問題突出，面臨經濟困難。失業人群和低收入人群希望獲得政府救助，他們的愿望也不一定能滿足，更何況初來乍到的難民。以前法國公司很少加班，但最近幾年公司加班比較普遍，周末還接收和回復工作郵件。可見就業競爭、工作壓力都在加劇。

因此，難民的工作機會確實不多。首先是身份問題沒有解決，其次是缺少法國的正統教育背景，很多本國大學生都找不到工作。法國政府要考慮“授人以魚不如授人以漁”，讓難民進來后，還要教會他們在法國生存的技能，安排一些工作機會。

一些右派媒體，譬如法國《費加羅報》稱有些來歐洲的難民事實上不是真正的難民，而是來尋求更好的社會福利和工作機會。而且法國難民營內部也是矛盾重重，譬如北部城市加來難民營里不同國籍的難民互相打斗，法國還需增派警力來維護秩序。

一小部分法國人，尤其是極端左派活動分子呼吁繼續歡迎難民來法。最近這些活躍分子非法使用一座修建中的學校作為難民的住宿，向政府示威。這類示威雖然經常報道，但只得到極少數法國民眾的同情。

危機：規模最大的難民潮

2015年，全球估計有1600萬難民，這是二戰以來規模最大最糟糕的難民危機。自2011年敘利亞內戰爆發以來，持續的戰爭已經造成超過27萬人喪生， 25%的敘利亞人逃到別國避難，相當于250萬難民。大部分難民涌入敘利亞鄰國：黎巴嫩、土耳其和約旦。盡管如此，還是有很大部分難民涌入歐盟尋求庇護。

歐盟28國共有5億人口。過去幾年，除了敘利亞難民，阿富汗難民和伊拉克難民也大批經由地中海和陸路前往歐洲尋求庇護。2015年，超過100萬難民通過偷渡者網絡非法進入歐洲。他們從土耳其穿越愛琴海在希臘登陸，隨后經過巴爾干半島抵達西歐。

2015年9月難民危機達最高潮，也觸發了歐盟內部的政局動蕩：歐盟推動各成員國共同分攤難民安置計劃，但這一提議被大多數中歐和東歐成員國反對（其中以奧地利和匈牙利為首）。結果導致在奧地利、匈牙利、斯洛文尼亞等歐盟國家以及與希臘直接接壤的非歐盟國家馬其頓等紛紛關閉邊境難民通道，拒絕歐盟的強制分攤計劃，造成越來越多難民被迫滯留希臘北部邊境。

土耳其是難民試圖進入歐盟的中轉站。該國自1987年就想加入歐盟，談判持續多年至2006年仍被懸置。在難民危機背景下，土耳其在這場人道主義災難的應對方案中扮演了重要角色。盡然如此，歐盟與土耳其之間的互不信任使局勢更加錯綜復雜。

爭議：嚴厲批評與政治需求

歐盟應對人道主義災難的交換協議遭到了無國界醫生、國際特赦組織等許多非政府組織的嚴厲批評。

在法國，很多人認為歐盟與土耳其的交換協議是歐洲外交上的“投降書”。法國右派媒體也不乏批評之聲。法國《新觀察家》周刊指交換協議是歐盟的“恥辱”。某些歐洲外交官也批評簽訂該協議的草率和不合規性。

法國的觀點并不是孤立的。大部分歐盟成員國認為與土耳其簽訂的協議是徹底失衡的，在解決難民問題上，歐盟犧牲太多條件來遷就土耳其。整整一年，歐洲的談判官對簽訂該協議是拒絕接受的 。在諸多媒體看來，該協議體現了歐洲的弱點，彰顯了處理人道主義局面和管理邊境的無能。

德國總理默克爾為該交換協議辯護，在她看來，這是解決難民危機的唯一辦法。對一些歐盟成員國來說，簽訂一個草率的協議總比不作為好。德國是首批贊成簽訂解決難民危機協議的成員國。2015年德國迎接了超過100萬難民；如果中東難民涌入不控制，至2020年預估德國還會新增加250萬難民。德國無法不考慮社會安定和資金問題，簽訂交換協議以減少難民涌入德國是其政治需求的一部分，也代表了大部分德國民眾的聲音。德國反難民、反移民的極右派勢力的選票最近已從3%上升為12%。

執行：初見成效仍困難重重

3月18日簽訂的協議已經初見成效，4月份這一個月在希臘登陸的難民人數同比下降了90%。盡管如此，協議仍然存在很多問題，執行起來也困難重重。

《解放報》質疑，在土耳其當前封鎖的局勢下，協議需要如何執行才能保證它的長久有效性。目前，土耳其政府并未盡可能地迎接抵達的難民（只有一個正對萊斯沃斯島的港口預計向抵達土耳其的難民開放）。

希臘剛經歷了史無前例的金融危機，無法派遣足夠多的工作人員控制邊境。歐盟已決定向希臘援助一支行政官員隊伍，幫助希臘執行協議并將難民遣返回土耳其。

在希臘周邊國家關閉邊境之后，預計將有超過5萬難民在希臘逗留。除了協議規定的遣返回土耳其之外，難民們只能寄希望于希臘鄰國重新打開邊境爭取到歐洲庇護，但這樣的可能性極低。難民們也可以嘗試非法越境。事實上，非法越境的情況正逐漸增多，尤其在馬其頓，軍隊已經武力驅散了一批400多人試圖越境的難民隊伍。

分析：交換協議凸顯歐盟弱點

事實上，歐盟和土耳其簽訂的協議只解決了一部分問題，而且土耳其政府稱，如果和歐盟的談判失敗，協議將被終止。這份協議也凸顯出了歐洲南部邊境的地域政治形勢是何等的嚴峻。一方面，德國政府和歐洲其他國家雖努力尋找可行的政治方案來解決難民危機，然而也在冒著妥協的政治風險，因為和他們簽訂協議的另一方是長期被詬病違背難民人道主義救援的國家。

另一方面，奧地利和匈牙利政府決定置身協議之外，對所有難民關閉邊境。在這兩個國家中，民眾普遍反對接收難民，奧地利的最新選舉結果也印證了這一點，極右派（反難民及反移民者）有望最終贏得總統大選。在法國，媒體以及非政府組織正忙著批評歐洲和土耳其簽訂的協議，似乎忘了事實上絕大多數的法國政黨都反對向敘利亞難民開放。英國情況也一樣，英國政府堅持自己的政治立場，只同意接收數量有限的難民。

現階段，如果切斷歐盟和土耳其之間的溝通橋梁，會讓情況變得更加糟糕，因為非法偷渡的現象會隨時抬頭。綜合來看，歐盟和土耳其簽訂的這份協議也凸顯了歐盟無法真正運用全球化的手段來解決難民問題，同時也無法從政治角度去達成更加合理、更符合現實狀況的解決方案。在與飽受爭議的土耳其協商有利各方的協議前，歐盟各國本應事先達成共識。

編輯：劉晨 3450598503@qq.com