破解國企高管腐敗魔咒

劉晨

多年之后，當他站在宣讀判決書的法官面前，將會回想起被任命為公司老總的那個遙遠的日子。當時，他剛卸任政府官職，躊躇滿志地來到這家國有企業。

這個馬爾克斯式的開頭并非杜撰。仿佛被施加了魔咒，這樣的場景曾反復上演。今年5月16日，中石油集團官網通報了中石油腐敗窩案處理情況，其中多數涉案企業高管已被法院宣判。在近年來的反腐風暴中，國企淪為重災區，大批國企高管因嚴重違紀違法而“落馬”。據本刊查閱中央紀委監察部網站“紀律審查”欄目發現，自2013年8月至今年6月7日，共發布了196名國企（多為央企和省級國企）高管接受組織調查處理，其中僅2015年12月至今年6月7日，接受組織調查和移送司法處理的國企主要領導（董事長、總經理、黨委書記、監事長）就有21人。（詳見附表）

北京師范大學中國企業家犯罪預防研究中心2015年統計的170名犯罪國有企業家的罪名中，受賄罪、貪污罪、私分國有資產罪和挪用公款罪占了80%。國企高管違法犯罪多因權錢交易，一言以蔽之就是腐敗。特點是主要領導尤其是“一把手”涉案率高，利用權力把持公共資源，牟取私利；群體性腐敗窩案高發，形成隱秘的利益圈子；而且“前腐后繼”，如中石油腐敗窩案中連續3名總經理受查處。

國企高管的亂作為，導致國有資產大量流失，公共利益嚴重受損，民眾財產和生命安全受到威脅。腐敗擾亂了市場經濟秩序，蛀空了國家經濟基礎，踐踏了公平正義的原則。如何破解國企高管腐敗魔咒，成為困擾國資國企健康運轉的一大難題。

國企為什么腐敗頻發

首先應找到國企高管腐敗案頻發的根源?！皣蟾瘮∨c國企定位有直接關系。”中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長、經濟學院教授聶輝華在接受本刊采訪時，著重強調了這一點。

“國企到底是公益企業，提供公共服務功能，還是追求市場利潤的企業，兩者是完全不同的取向。如果視為盈利性組織，就很容易滋生腐敗。國企既有行政權力，又有政府的天然庇護，更有直接的經濟利益。國企腐敗的發生是因為有權力和市場交易，市場化定位很容易導致國企高管腐敗，這點毫無疑問?！甭欇x華進一步分析道，“國企高管收入很高，但社會公眾不清楚究竟是來自合法收入，還是來自其他途徑。這就導致很多官員希望退休前去國企擔任高管，因為國企更舒適，高管收入豐厚，國企就成為一些官員退休前的養老院。如此不僅惡化了國企的業績和效益，還不可避免地有把錢洗白的嫌疑。相反，如果僅讓國企承擔公共服務的職能，國企領導就無法進行權錢交易，以權生錢。如果把國企當成非盈利性的公益單位，高管就沒有這么多的機會腐敗?！?/p>

中國政法大學研究生院院長李曙光教授在接受本刊采訪時認為，國企高管腐敗有內外部原因，內部原因主要是以下三點，“一是國企的公司法人治理結構存在缺陷；二是國企改革不到位，信息不透明、不公開，重大事項決策不透明，包括人事制度、財務報表、高管薪資、重大投資項目等；三是國企的管理體制偏行政化，不是以市場化為導向，不是效率優先，而是行政命令優先，以行政命令為導向，下級服從上級，政企不分?！?/p>

國企高管有行政級別，與政府官員可以相互輪轉，官員可以被任命為國企高管，反之亦然?！皣笫鞘袌鼋洕慕M成部分，面臨著競爭壓力。政府公務員安排到國企擔任領導職務，一些人并不熟悉企業經營管理和市場運作規律，加上決策過程的信息不透明不公開，缺少科學合理的論證，很容易做出不合理不符合市場和效率的決策，導致在重大項目上的失誤和國有資產流失。政企不分是國企的重大弊端?！崩钍锕夥治龅馈?/p>

國企腐敗高發于能源、電力、通信等壟斷行業。李曙光認為，國企腐敗與國企壟斷地位有關，國企高管腐敗高發于壟斷行業，也與國企高管掌握的權力大小有關。根源在于政企不分?！皣笠环矫媸鞘袌鲋黧w，參與市場競爭，另一方面國企高管掌握著各種重大事項的審批權，如項目招投標、財務簽字、人事任免等等權力。由于缺少公開透明和有效監管，就為國企高管權力尋租、貪污受賄打開了方便之門?！彼f道。

聶輝華認同國企治理結構不完善的判斷，“監事會形同虛設，董事會沒有起到應有作用，內部監督乏力，而外部監督如中小投資者的監督作用也沒有充分發揮?！睂τ趪蟾瘮∈欠裨从趬艛嗟匚粍t有不同看法，他分析道：“現存國企大多集中于資源類、公共服務類、平臺類（如融資平臺）、金融系統（如銀行）和軍工等領域，這些行業大多具有天然壟斷的特征。只要存在互聯互通、規模經濟的行業，就具有天然壟斷的特征，就有國企存在的必要。在天然壟斷的行業，由民企經營也會出現一家壟斷，比方在同一地區不太可能出現兩家自來水公司?！?/p>

國企改革與腐敗的關系

國企高管因腐敗頻發而落馬，而新一輪國企改革已提上議事日程。去年9月，國務院出臺了國企改革總體方案。今年5月16日中央財經領導小組會議、5月18日國務院常務會議、5月20日中央全面深化改革領導小組會議，決策層均提到了“國企改革”。

國企改革并非始于近年，而是已推進了30多年，現在提出國企需要進一步改革，又有哪些新意？聶輝華表示：“國企改革的方向不能老是變，要有穩定的改革戰略。過去的改革，在每個不同的階段，往往會出現反復，出現短期行為和機會主義行為。比方債轉股，設立四大資產管理公司接管欠銀行的債務?，F在又來第二次債轉股。既然欠債可以一筆勾銷，高管為什么要把國企做好？就缺少了把企業做好的動力。有關國企改革的文件，內容多是面面俱到，市場化提到了，公益性也提到了，讓企業無所適從。既要市場化，又要把國企做大做強，而強調國企做大是逆市場化的取向，因為市場化決定了國企該大就大，該小就小?？梢蕴岢霭褔笞鰞灐＿@些策略存在不少相互矛盾之處，國企改革一定要有穩定持久的戰略和策略?！?/p>

新一輪國企改革的大方向是否還是市場化，讓國企進入市場競爭？聶輝華的見解是：“現在中央級和省級國企不太可能再進一步市場化，幾乎已沒有市場化的空間。在早期存在上百萬家國企的時候，推行了市場化改革，適合市場競爭的國企基本都已經轉型改制，現在再提市場化就沒有太大意義了。反之，我提出現在要讓國企與市場保持距離。國企與政府存在割不斷的天然關系，市場競爭，政府肯定會更偏向國企，想讓國企與民企平等競爭是不可能的，因此不能讓國企、民企在同一個市場平臺上競爭。政府對于國企和民企應該進行不對稱管制：具備天然壟斷特征的行業讓國企去經營，政府對之嚴格管制；適合市場競爭的行業讓民企去經營，管制更寬松，讓民企自由競爭。”

令人觸目驚心的國企高管腐敗，成為橫亙在國企改革進程中的絆腳石?！皣蠖ㄎ皇顷P鍵，現在的國企改革沒有厘清，一直在回避這個最重要的問題?！甭欇x華再度強調了“定位”的重要，“關鍵問題厘清了，就知道如何改革了，定位影響國企改革。如果賦予國企權力，就不應該施加盈利的壓力；沒有市場利潤的考核目標，遠離了市場，國企領導想腐敗也難，因為權力不能變現。兩者是直接相關的。國企定位究竟是公共服務還是市場化？也許一部分是市場化，大部分國企應逐漸變成公益單位。這個可以討論。不管哪種定位，應先把問題提出來，向這個方向努力，而不是回避問題，回避永遠解決不了國企腐敗?！?/p>

應該看到，國企遠離市場后，行政任命的高管仍然不能避免腐敗，這與行政官員的腐敗等量齊觀，同樣需要限權和監督。

市場化還是行政化

國企高管腐敗之嚴重超乎人們的想象，而這又與市場化有著密切的關系。國企究竟應該遠離市場，還是進一步融入市場，目前還存在不同的看法。

李曙光不贊同“國企腐敗是市場化之禍”的說法。他剖析腐敗加劇的原因在于，“國企改革前，沒有形成市場經濟，國企高管無法將手中的權力拿到市場中去交易，因而腐敗尚不嚴重。實行市場化改革后，高管利用上述多種弊端，在市場中進行權力尋租，由于信息不公開不透明和缺乏有效監管，造成腐敗加劇。因此需要加強制度建設和法治化管理，在市場化競爭中對國企進行規范和監管，從而有效防治腐敗，而不是退回到計劃經濟時代去?！?/p>

國企高管是否應脫離行政化轉型為真正的企業家？李曙光表示：“國企應去行政化，真正融入市場；破除壟斷，參與公平競爭，才能更有效地防治腐敗?！?/p>

“還是與國企定位有關?！甭欇x華三句不離“定位”，“國企是經濟基礎，政府不希望對國企失去有效控制，如果完全市場化，高管不聽政府，就會失去對國企的有效控制。困難在于國企處于半行政化和半市場化之間，國企領導由行政任命，同時有市場盈利的指標，進行利潤考核。這樣就很難兩全其美。不如讓國企成為非盈利的公益機構，回歸公共服務功能，國企領導由行政任命?！?/p>

近期國資委文件提出要對國企進行分類管理，包含了國企領導的分類管理。文件把國企區分為公益類和商業類。聶輝華認為，對國企實行分類管理是正確的，但目前公益類和商業類還是沒有明確區分為公共服務類和盈利類，兩者還是都要盈利。“商業類國企第一二把手可以行政任命，其他高管可以聘用。改革還是取決于國企定位，國企最終還是要回歸公益性。”他說道。

有觀點認為國企應建立職業經理人制度以克服行政化弊端。聶輝華認為這同樣關乎國企定位，“如果定位為公益機構，高管就應該到非盈利組織去找?，F在的國企基本都在壟斷性行業，與民企處于不同的行業，從民企很難找到適合國企的高管人才，最后也只能由行政任命?！?/p>

如何從制度上防腐

由于體制和機制存在漏洞，給國企領導以權謀私留出很大空間。亡羊補牢，為時未晚。今后應如何防控這些弊端，從體制和機制上構建預防國企領導腐敗的防火墻？

“國有企業如果放松監管，就會腐敗泛濫；如果加強監管，就會不作為泛濫，也吸引不到優秀經營人才。30年來國企改革就這樣搖擺或徘徊?！鄙虾４髮W管理學院教授、危機與問題管理研究中心主任孫繼偉在接受本刊采訪時談及這一讓國企監管左右為難的局面。

孫繼偉設計了三招幫助國企走出上述搖擺怪圈。其一是隔離：通過總經理一個崗位把政企兩種剪不斷、理還亂的關系隔離開，總經理以上（含黨委、組織部、董事會等）參照政府監管，總經理以下，完全按市場化管理。其二是外包：通過公開招標把國有企業的考核、評價和激勵（薪酬）方案的制定和實施外包給民營專業服務機構。公開招聘、任用總經理的工作和權限也要全部外包給民營專業機構。不要指望國資委能做好這些工作，但讓國資委負責招標民營專業服務機構還是可以的。其三是公開：總經理之上和之下兩層次、四類的決策文件（含會議紀要、郵件等）全部掃描后上網，即黨委、組織部、董事會等對總經理的監管及日常管理文件；國資委對民營專業服務機構的招標決策過程的文件；民營專業服務機構對國有企業的考核、評價和激勵文件。總經理對副總及部門的決策和管理文件全部掃描后上網?！耙陨先斜仨毰涮讓嵤?，單實施某一招是沒有用的?！彼a充道。

李曙光提出幾點對策：首先是信息公開。防治國企腐敗的關鍵是信息公開，特別是非上市國企和資源壟斷、專營專賣的國企，包括人事安排、財務報表、高管薪資、重大投資項目等信息。其次是加快國企的市場化改革，在市場化的公開競爭中，依法進行規范和監管。最后是制度要嚴密，做到嚴絲合縫。從外部制度來看，國企的出資人和監管人應分開，現在的國資委應僅成為國企的出資人。全國人民代表大會代表國家行使國有財產所有權，在全國人大以及地方各級人大設立國有資產監督委員會，行使國資委現有的非經營職能。應根據公司法、國資法等對國企進行監督和管理，也就是變行政化為法治化，變上下級的行政管理為依法管理。劃清權力邊界，國企高管負責經營，政府部門和各級人大承擔好監管職責，從而切斷權力尋租的紐帶。從內部管理制度來看，就是要完善公司法人治理結構，完善產權多元化，理順公司內部組織的關系。所有權人與經營管理權人相互制衡，經營管理權者內部進行利益制衡。

李曙光建議國企不妨向優秀民企學習，“學習他們的管理制度，在重大項目投資方面，看民企是如何決策，包括人事制度、財務報表、高管薪資等。因為民企是以市場為導向，市場優先，效率優先?！?/p>

“反腐敗的關鍵是限制權力和監督權力?！甭欇x華也獻出三策，“首先還是要厘清國企的定位，包括對國企進行分類管理。其次是完善法人治理。再次是加強外部監督，包括中小投資者和媒體的監督?，F在只強調上級監督，忽視了社會輿論的監督作用。要讓媒體監督發揮更大作用，讓社會輿論來監督國企?！?/p>

聶輝華倡議國企可以率先建立領導財產公示制度，“國企領導的財產如果不公開就無法對其進行有效監督。應將國企領導的財產納入官員財產公示制度。薪酬只占國企領導收入的一小部分，應公開其財產，而不只是薪酬收入。改革有先后順序，推行官員財產公示制度有一定難度，可以先從國企領導做起。相比基層政府，國企領導的財產公示牽涉的面比較小，可以一家一家地試點和推行?！彼嘈?，持之以恒，可以有效地防范國企腐敗。

完善制度和實行法治化管理能否根治國企腐敗頑癥？李曙光認為根治也許很難，但可以減少腐敗發生。“在制度建設之外，信息公開是關鍵，國企的重大決策應向社會公眾公開，讓社會輿論來監督，放在陽光下暴曬，群眾的眼睛是雪亮的。這樣可以最大限度地減少腐敗發生?！彼a充道。

結語：綜合上述觀點，國企反腐的核心問題就是運用法治化和制度化限制權力，通過公開化對權力進行民主監督。“有權力的人總要濫用權力，這是萬古不易的教訓。有權力的人使用權力直到遇到界限?！眹蟾吖荞斎寺犅劦母瘮∮∽C了法國思想家孟德斯鳩的這一論斷。對缺乏限制和監管的權力應常懷警惕之心。破解腐敗魔咒，終究還要靠法治化、制度化和公開化。反腐不可能畢其功于一役，正如改革不會一步到位。國企改革在路上，國企反腐任重而道遠。