全球治理視角下的終身學習政策發展

摘 要：受約翰·威爾斯·金登公共政策理論分析框架啟發，文章旨在對終身學習如何成為全球性公共教育政策進行研究。文章指出，20世紀70-90年代是終身學習政策全球化的關鍵時期。時代轉型與知識經濟的到來引發了一系列新的發展問題。終身學習政策的內涵、目的、價值取向順應時代潮流，成為時代轉型的公共政策基礎。同時，致力于推展終身學習的國際組織也從國際政治舞臺的邊緣走向了中心。正是基于上述各方面的積極力量，終身學習發展的“機會之窗”得以打開，最終成為一項具有重大影響的全球性公共教育政策。

關鍵詞：終身學習；公共政策；全球教育治理

二戰后，作為一種新的影響世界局勢和人類社會發展的重要力量，國際組織開始對世界政治、經濟、社會、文化等方面的發展施以作用、發揮影響。在推動世界教育的發展方面，國際組織的作用與影響在20世紀90年代開始進入高潮，其所倡導的一系列教育理念，如全民教育、全納教育、終身教育、終身學習、學習型社會等得到了全球眾多國家和地區的認可及采納，并轉化成了積極的國家意志、政策與實踐，對全球教育發展產生了深刻的影響。筆者旨在以終身學習政策為例，探討如下問題：終身學習政策如何成為全球公共教育政策？原因何在？形成機制如何？其與國際組織之間存在何種聯系？

一、分析框架：約翰·威爾斯·金登的

公共政策形成理論

約翰·威爾斯·金登（John Wells Kingdon）是美國著名的政策學家，他提出了公共政策形成理論，闡釋了政策成為公共政策的機理。他認為，一項政策之所以成為公共政策，主要在于該政策擁有了政策的“機會之窗”（Window of Opportunity）。

政策的“機會之窗”指的是與政策相關的三條溪流，即問題溪流（Problem Steam）、政策溪流（Policy Steam）、政治溪流（Political Steam）在某些時刻的匯合。問題溪流指的是引起權力集團及其周圍人們關注的各種問題及對其中重要問題的識別；政策溪流指的是政策共同體所提出的政策建議及對其中重要政策的選擇；政治溪流指的是利益集團的影響、公共輿論的變化等。一般而言，這三大溪流相互獨立，并且按照自己的動態特性和規則發展，但在某些關鍵的時刻，這三條溪流會匯合在一起。這時候，“機會之窗”開啟，政策得以成為公共政策。

將該理論與終身學習政策的發展演變相結合，可以發現：20世紀70-90年代，在全球層面，與終身學習政策相關的現實問題、終身學習政策的性質以及終身學習政策共同體的力量都在不斷發生著變化，最終結合并形成了終身學習政策的“機會之窗”。在此背景下，終身學習成為了一項全球公共教育政策。

二、研究發現

（一）20世紀70-90年代是終身學習政策全球化的關鍵時期

終身學習是20世紀最重要的國際教育理念之一。二戰后，世界范圍內同時發生了一系列變革，在科學和技術、經濟和政治、人口和社會機構方面，所有國家都經歷了異常迅速的環境變化[1]。這些新變化與舊教育體制的矛盾引發了世界教育危機。為解決該危機，1972年，聯合國教科文組織發布了《學會生存》報告，指出唯有學會發展、堅持終身學習才能適應現代社會的迅猛變化[2]。終身學習的理念由此被正式提出。該報告在出版兩年內相繼被譯成33種文字在世界各地出版發行，成為20世紀最有影響的教育著作[3]。但限于時代發展水平和理念的高度抽象化，終身學習并未由理念成功轉為實踐。20世紀90年代，科技的發展和社會的轉型將教育投資的必要性迅速凸顯。作為創造就業機會和推動經濟發展的工具，終身學習不再停留在理念層面，而是進入了世界各國教育發展的政策視野。20世紀90年代末期，隨著全球化的深入推進、科學技術的高速發展和知識經濟的迅速興起，人類的社會生產生活方式、各國的經濟社會發展進程被越來越快、越來越深刻地改變著。一個人要在21世紀生存、生存得更好，就必須終身學習[4]。只有終身學習，才能不斷更新觀念、知識和技能，才能適應變化、跟隨或是引領進程。在此背景下，構建終身學習體系和學習型社會成為國際社會的共識，成為世界各國教育改革與社會發展的重要戰略與發展目標[5]。由此可見，自20世紀70年代終身學習理念被提出，至20世紀90年代各國付諸政策實踐，該時期是終身學習政策得以成為全球公共教育政策的關鍵時期。

（二）時代轉型與知識經濟的到來所引發的新問題構成終身學習政策全球化的問題溪流

20世紀70-90年代，人類社會發生了快速且巨大的變化：一是工業經濟逐步向知識經濟轉變，如知識產業占國民經濟的比例不斷上升、知識勞動者占全國勞動力的比例不斷上升、知識和技術對經濟增長的貢獻度不斷上升等；二是工業社會逐步向知識社會轉變，表現在5個方面，即社會軸心的改變、社會空間的突破、社會觀念的創新、社會要求的提高、社會組織的改變。

該轉變給人類社會的政治、經濟、文化、教育等方面的發展帶來了機遇，也帶來了挑戰。第一，對經濟發展的機遇與挑戰。時代轉變促進了經濟增長方式、產業結構、資源配置方式的更好發展，但也擴大了不同國家、地區、群體之間的經濟差距。第二，對政治發展的機遇與挑戰。時代轉變促成了由武力轉為智力的良性國際競爭，但引發了國家政治統治的改變，權力階層不再僅限于資本擁有者，知識社會階層逐步崛起并日益成為政治領域的重要力量。第三，對文化發展的機遇與挑戰。時代轉變促進了文化領域的蓬勃發展，但也帶來了不同文化間的文化價值沖突。第四，對教育發展的機遇與挑戰。時代轉變推動了教育地位的上升，世界各國將與智力競爭緊密聯系的教育視為國家發展的重點領域，加大教育投入、擴張教育規模、提高教育質量、進行教育立法等，但也在一定程度上加劇了教育危機，世界范圍內已經出現舊教育制度難以適應新社會變化的教育危機。盡管各國進行了教育改革，但大多數改革的范圍和影響都是有局限性的[6]。至20世紀90年代初期，教育危機已十分嚴重，阻礙了各國在知識時代的發展。

可以說，在知識逐步成為個體、國家和社會發展的核心的過程中，終身學習對各國和國際社會在知識時代發展的重要性和必要性得以提升。

（三）政策的內涵、目的、價值取向的轉變構成終身學習政策全球化的政策溪流

20世紀70-90年代， 終身學習政策發生了本質的轉變。20世紀70年代初，人類社會開始由工業時代向知識時代轉變。許多國家發現其教育制度不能很好地應對其政治、經濟、文化、社會方面的迅速變化。為解決這一危機，國際組織提出了終身學習的理念。例如，聯合國教科文組織發布的《學會生存》、經合組織發布的《回歸教育：終身學習的一項策略》、歐洲委員會發布的《永續教育：一項整合教育政策的基礎》。這些報告的具體內容雖有所不同，但都強調教育和學校學習不應再被限制在青年時期，教育不能被教育組織所獨占[7]。然而，由于理念過于模糊和理想化，加上世界經濟危機的影響，終身學習理念并未轉化為全面實踐。直至20世紀90年代初，隨著知識時代的發展和知識社會的到來，對終身學習的倡議再次被提起。國際組織又一次成為推展終身學習的關鍵作用者，如歐盟發布的《教與學：邁向學習社會》、聯合國教科文組織發布的《學習：內在的財富》、經合組織發布的《全民終身學習》等。這些報告均圍繞學習，強調學習的終身性與全民性，以及全民終身學習在未來社會中的重要作用。與20世紀70年代的影響有所不同，終身學習這一次得到了眾多國家的推崇并由理念迅速轉化為實踐。

該時期終身學習政策的性質發生了如下轉變。第一，內涵從“教育”向“學習”轉變。20世紀70年代，政策的內涵以“教育”為主。終身教育、回歸教育、永續教育等用語體現出“教育”的核心地位；20世紀90年代，政策的內涵以“學習”為主，終身學習、全民終身學習、學習型社會等用語體現出“學習”的核心地位。第二，政策的目的從單一向多樣轉變。20世紀70年代，政策目的較為單一，主要強調對人的發展的意義；而20世紀90年代，政策目的較為多元，不僅強調對人的發展的意義，更強調對經濟建設、政治競爭、社會凝聚、文化繁榮等方面的意義。第三，政策的價值取向從單一向多樣轉變。20世紀70年代，政策的價值取向以價值理性為主，體現人文主義的哲學觀，以聯合國教科文組織所倡議的政策觀點為代表；20世紀90年代，政策的價值取向則表現為工具理性與價值理性共存，體現出人文主義、工具主義并存的哲學觀，以經合組織、聯合國教科文組織所倡議的政策觀點為代表。

經歷性質轉變后，相較于20世紀70年代，20世紀90年代的終身學習政策在影響范圍、內容和程度方面均取得了巨大的發展。終身學習政策進而成為國際社會在知識時代發展的一項重要政策。

（四）政策共同體的迅速發展構成終身學習政策全球化的政治溪流

在終身學習政策的政策共同體中，國際組織是政策共同體中最為重要的力量之一。這是因為“雖然國家關注和發展終身教育和終身學習，但推展終身學習的主要權力基礎卻是一些國際組織，如經合組織、聯合國教科文組織、歐盟等”。[8]

20世紀70-90年代，國際組織從世界政治舞臺的邊緣走向中心，體現為以下方面。第一，國際組織數量和規模急劇擴大。國際組織的總體數量和規模呈現爆發性擴張的態勢。20世紀80-90年代，據國際協會聯盟（Union of International Associations）統計，這十年間國際組織的總數增長了12383個，相當于此前一個世紀國際組織數目的總和[9]。國際組織的個體規模也急速擴大，成員國數量大幅增加。經合組織的成員國從1970年的22個增長到1996年的29個，成員國的地域從歐洲和美洲地區擴展到亞洲、澳洲、歐洲和美洲地區[10]。第二，國際組織職能的豐富與深化。以歐盟為例，20世紀70年代，歐盟仍稱為歐洲共同體，是一個以經濟職能為主要職能的國際組織。1993年，歐共體正式更名為歐盟，其后開始擴展其在政治、社會等方面的職能，逐步在成員國內采用共同的貨幣，以及共同的貿易政策、外交政策和安全政策，在內政、司法、教育等許多方面實現了成員國間的互通與交流。

至20世紀90年代，國際組織在推動世界有序發展方面更為重要，加深了國際社會的相互理解，其對國際社會尤其是國家決策的影響也更為深刻。以國際組織對國家教育決策的影響變化為例，在20世紀70年代和80年代，即便是國際教育組織，對國家教育決策的影響也是較為有限的。在當時，他們主要發揮倡議和勸導的功能，如提出新觀念、鑒別新問題并形成關鍵問題，對成員國共同的問題進行收集、比照，并傳播有用信息[11]。這些并不能確保他們的理念能夠成功轉化為成員國的實踐。但到20世紀90年代，國際組織對國家教育決策的影響已經大大加強，而且影響工具更加豐富、影響內容更加寬泛。他們不僅運用全球指標來支持教育方面的國際合作，推動跨國教育政策的制訂，而且通過制訂大量標準和規則等手段來影響一個國家的教育政策與發展。可以說，到20世紀90年代中后期，全球化的教育治理已初見端倪。

三、結論

綜上可見，20世紀70年代至20世紀90年代，人類社會從工業時代轉變為知識時代，由此產生一系列的轉型發展問題，構成“問題溪流”；終身學習政策的內涵、目的、價值取向順應時代變遷發生了改變，成為能夠解決人類社會轉型發展問題的一項重要對策，構成“政策溪流”；推行終身學習政策的政治力量，即國際組織也從國際政治舞臺的邊緣走向中心，構成了“政治溪流”。三股溪流最終于20世紀90年代“匯合”，為終身學習政策成為全球公共教育政策打開“機會之窗”，并在21世紀得到了迅速的發展。終身學習政策成為全球教育公共政策的形成機制如下圖所示。

參考文獻：

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[11]Michael D. Stephens. International Organizational Organizations in Education[M].London：Routledge，1988：30.

編輯 許方舟 校對 郭偉