英國早期教育投入保障機制與成本分擔

一、英國早期教育投入及成本概況

自1997年來，早期教育受到英國政府的大力支持，政府制定了一系列的政策保障每個兒童都可以獲得良好的學前教育。1998年，當時的新工黨政府引入了“國家兒童保育政策”（the National Childcare Strategy），旨在通過加強對學前教育的政策及資金支持為更廣泛的兒童與家庭提供幫助，同時為社會提供更多的就業崗位。自1997年來，英國政府為學前教育投入了總計85億英鎊。自1998年9月起，所有4歲兒童都可以享有每周5天、每天2.5小時（總計每周12.5小時）的免費教育。當時英國政府制定目標，2002年前該政策可以惠及所有蘇格蘭地區的3歲兒童以及覆蓋至少66%的英格蘭地區的3歲兒童。2003年英國政府規定，針對3歲兒童安置問題，所有英國教育質量標準局督導下的學校、組織和個人可根據每學期實際安置的3歲兒童人數或90%的可安置人數申請免費教育時數撥款（以兩項中較高金額為準）。該規定成為“90%基本線”規定（90% Floor）。盡管今天英國3歲兒童受益于免費教育時數的比例已遠遠超出可安置人數的90%，該規定仍然適用，以保證所有的學校、組織和個人得到充足的教育投入，保證3歲兒童的早期教育安置。2014年，英國英格蘭地區所有的3歲及4歲兒童每年享有570小時（通常為每學年38周、每周15小時）的免費學前教育。這部分免費學前教育額度由政府財政撥款保障，惠及由英國教育質量標準局督導的所有公立及私立學校。部分來自低收入家庭或有特殊教育需要的2歲兒童也可以獲得部分免費的早期教育。

據統計，每年兩名兒童（一名學齡前，一名學齡內）的教育成本高達6000英鎊。兒童保教的具體費用則因兒童的年齡段、保教機構的規模的不同而略有差異：安置一名嬰兒入托的成本為每周125英鎊；安置一名1歲左右幼童的成本為每周120英鎊；安置2～3歲兒童入學的成本為每周110英鎊，而安置一名3～5歲兒童入學的成本則為每周108英鎊。由于勞動力成本與位置的關系，英國倫敦地區的早期教育成本遠遠高于英國其他地區。英國政府對早期教育的撥款并非直接發放給所有受英國教育質量標準局督導的學校，而是發放給地方當局，由地方當局根據各項指標發放，如學校符合部分免費教育的兒童人數、是否為低收入地區（基于免費學校午餐的領取人數）、英語為非母語的兒童比例、上一年學校成績、地方當局對當地教育成本的估計、學生的流動性，等等。只有公立學校完全受政府資助，而大部分的私立學校和社區自辦學校、游戲小組及私人兒童保育員等則通過對兒童的父母收取費用維持運營。1997年后，政府計劃投入4.7億英鎊用于補貼私立及社區自辦幼兒園、游戲小組，以為更多的兒童創造免費的學校教育時數。

二、英國早期教育單一資金分配方案

英國政府為保證早期教育資本投入的合理運用，于2007年制定政策，規定所有地方當局根據當地的情況制定出單一投入撥款的分配方案（Single Local Funding Formula），以保障當地所有受英國教育質量標準局監管的學校或早期教育組織中的3～4歲兒童可以獲得法定的每周15小時的教育。英國政府兒童、學校與家庭部門（Department for Children，Schools and Families）指出，單一資金分配方案（Single Funding Formula）并不是指全英國實行單一的分配方案，因為英國不同地區的教育成本不同，所以單一分配方案指的是每一個地方當局都應制定出臺一套符合地方實際的分配方案。制定的分配方案約從2010年9月起實行，以保障教育投入使用的公平性與透明化。

為幫助地方當局制定教育投入撥款的配比方案以保障早期教育投入的合理使用，英國政府兒童、學校與家庭部門于2008年、2009年出臺了指導性文件。指導性文件規定了地方當局應明確早期教育單一資金分配方案（Early Years Single Funding Formula/EYSFF）的重要性，通過調查研究建立準確的教育成本模型，了解學校的實際需求，在2010年4月前制定與完善分配方案。指導性文件同時強調了地方當局與學校合作的重要性，學校間組織（School Forum）在方案制定中應扮演重要角色，如實交流及反饋實際的教育成本與困難，并對地方當局的調研積極配合提供意見和建議。指導性文件明確指出，學校間組織代表中除了完全來自政府保障的公立學校，還應有來自私立學校或自辦組織甚至獨立保育員的代表，以保障各個領域的需求得到反饋和重視。地方當局在收到指導性文件后，應立即組建由專家組成的早期教育工作小組（Early Years Working Group），設計并實施當地教育成本調研，核實并分析收集的數據，建立典型成本模型，通過其他研究方法驗證模型，設計并建立投入分配方案，測評該方案的作用及影響，提出過渡時期分配政策，咨詢學校間組織代表及專家對提案的意見和建議，最終于2010年4月前提出根據出臺的分配方案制定的各項教育投入預算。

在此工作流程中，地方當局在政策制定與執行中扮演了最重要的角色。為規范該流程，英國政府規定地方當局在制定投入方案時應當最有效地支持政府早期教育投入在地方的分配；更靈活地支持所有受英國教育質量標準局督導的學校、組織和個人，以保障家長可以充分利用免費的教育時數；保持教育市場的多樣性及可選擇性；鼓勵提高教育質量，并充分認識到教育質量提高與教育投入呈正相關；鼓勵支持縮小不同學校學生的成績差距，并充分認識到支持來自低收入困難家庭兒童的額外成本；保證整個流程明確、清晰、透明。

同時，英國政府規定，為保障該教育投入分配方案的高效運行，地方當局應秉持以下十條原則：一是在分配資金時，對各類不同性質的學校和組織應同等考慮以保障分配的公平性；二是在分配資金時，應保證分配過程和標準的透明化，任何不同性質的學校和組織間資金投入的差異都應當有合理的解釋并進行公示；三是在分配資金時，所分配到的資金數額應基本符合成本模型，主要的成本要素應予以細致的考慮；四是在分配資金時，應對學校提出合理的要求，資金分配方案發生變動時依然應保障各類學校或組織個人的發展得到保障；五是在分配資金時，除了保證受政府資助學校的需求，應同時保證私立性質的學校、組織、個人得到應有的充分支持，并對成本、收入、公共資源等諸多因素加以考慮；六是在分配資金時，不應按學校或組織可安置的幼兒人數計算投入預算，而應按照每學期實際安置人數進行計算，以保證資金投入的準確性；七是在分配資金時，可考慮可持續性，但不應廣泛適用，并應提出明確的標準；八是在分配資金時，應保證各種性質的學校、組織和個人都得到足夠的資金支持以應對未來穩定的發展需要；九是在實施過渡政策時，應實施影響測評并謹慎操作；十是制定、實施政策需征求所有相關方面的意見及建議，應通過地方當局與學校間組織代表及專家合作完成。

英國政府在保障教育投入中尤其強調地方當局與學校、組織及個人合作的重要性。地方當局在制定政策時，必須保證征求當地各種性質的學校、組織及個人代表（多數為校長、經理或資深教師）的意見，保證其參與到政策制定、實施和監督的過程中。英國政府規定，地方當局需與當地早期教育從業者代表（教師、管理人員、保育員、財務人員）保持緊密、積極的合作關系；同時，應積極向各早期教育代表通報政策或分配方案的制定及實施進程，并積極與其他民間組織，如學前教育聯盟（Pre-School Learning Alliance）合作，深入了解早期教育的需求。地方當局內部同時成立各個方面的工作小組（例如政策制定與財務管理工作小組），通過定期與相關的早期教育代表探討并交流政策或分配方案的制定、實施進程，將獲得的信息運用于內部合作，提高工作效率。通過內部及外部合作，地方當局可以獲得足夠細致、廣泛的數據和信息，用以保障政府早期教育投入的高效公平應用。根據成本調研，基本的投入分配額度，應根據以下方程計算。（見表1）

由此，地方當局可根據此分配公式制定當地的教育投入預算，細化到每一所學校、組織或個人可以獲得的政府財政撥款。值得注意的是，為改善貧困家庭兒童的教育機會和質量，地方當局在制定預算的時候應當特別注明該地區或學校貧困家庭兒童的比例（根據領取免費午餐的兒童人數及當地平均收入水平），以保證特別撥款。

2012年3月起，英國政府決定對早期教育分配體制進行進一步改革。雖然地方單一的分配方案照顧到所有各種性質的學校、組織和個人，但操作比較復雜。2012年3月起的改革目的在于在全國范圍內建立不同級別的教育投入分配額度，適用于不同級別和特征的學校、組織和個人，地方當局在分配教育投入的時候可以參考此分配體系，更快更簡便地制定教育投入預算。由于某些地方當局仍然采用單一分配方案，所以英國政府對某些公立學校（如高投入需求地區）采用基本資金保證（Minimum Funding Guarantee/MFG）以減小預算浮動對學校、組織和個人的影響。然而，該基本資金保證不覆蓋私立自辦的學校、組織與個人。該改革仍在摸索進行中，英國教育部表示，希望這項改革能充分發揮早期教育投入分配方案的優勢，減少其復雜程度，爭取使英國早期教育投入分配更穩定、透明、高效。

（責任編輯 張慧籽）