一場“去地方化”的司法改革

王琳

在“兩高”為推動司改單打獨斗的年代，“去地方化”不乏努力卻始終步履維艱。毫無疑問，要把法院、檢察院從地方黨政大院內，移到地方黨政大院之外，乃是一項龐大的系統(tǒng)工程，涉及立法、司法、執(zhí)法的方方面面。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳于今年7月底印發(fā)了《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），其中明確指出，任何單位或者個人不得要求法官、檢察官從事超出法定職責范圍的事務。官方的解讀稱，“人民法院、人民檢察院有權拒絕任何單位或者個人安排法官、檢察官從事超出法定職責范圍事務的要求，防止一些地方攤派招商引資、征地拆遷、環(huán)境衛(wèi)生、掛職下鄉(xiāng)、行風評議等任務，影響法官檢察官依法履職。”

受此激勵，法檢兩家的公眾號以“喜大普奔狀”爭相發(fā)文：“法官、檢察官再也不用掃大街啦！”不過也有冷靜者跟帖稱：“上有政策下有對策，先別太樂觀！”然而實踐中，法官檢察官被安排從事招商引資、交通疏導等法定職責之外的事務，并非鮮見。這事甚至還在國家最高權力機關上被拿來討論：2015年11月2日，最高法院院長周強在十二屆全國人大常委會第十七次會議上報告稱，有的地方仍視法院為政府的工作部門，要求法院承擔司法職權之外的強制拆遷、城管執(zhí)法、招商引資等工作。山東省濟南市槐蔭區(qū)人民法院于2007年間實施的一項“規(guī)定”，可為此論斷作一注腳。其時，當事人到該法院打官司，除了要繳納法定的“訴訟費”外，還需要上繳一定數(shù)額的“社會主義新農村建設集資款”。盡管法官們一再向當事人強調，“是自愿的啊！”但這項規(guī)定只需依簡單的價值判斷就可看出其中的荒唐。

自然，明知不可為而為之必有其苦衷。不挖掘出這背后的制度因素，手中的板子便有可能打錯了對象。問題正在于，為什么法官、檢察官會被地方黨政機關一再要求承擔司法職權之外的強制拆遷、城管執(zhí)法、招商引資等工作？為什么長期以來這種見怪不怪的司法怪現(xiàn)狀會被習以為常而得不到重視？

明眼人都知道答案。在司法地方化的現(xiàn)實生態(tài)中，法院、檢察院事實上已成為地方的法院、檢察院，當國家律令與地方決策相一致時，各方相安無事；當兩者相沖突時，地方決策往往凌駕于國家律令之上。

如我們所知，司法的目標在于實現(xiàn)公平與正義。司法公正的前提在于法院、檢察院依法獨立行使審判權、檢察權。如果法院、檢察院在自身依賴的司法資源配置上，有求于地方黨政部門，地方司法受制于、甚至受“管”于地方就難以避免了。

司法地方化的直接后果是，國家設在地方的司法機關淪為了地方所屬的司法機關；一些法官、檢察官只知服從地方利益的“大局”，不知服從憲法和法律這個“大局”。法官、檢察官被等同于行政序列內的公務員，法院、檢察院則被等同于設置在地方政府之內的職能部門。如此一來，地方政府的各項“中心工作”，都少不了法官、檢察官的身影，所以我們才有了扶貧檢察官、計生檢察官、招商檢察官、創(chuàng)文法官、創(chuàng)衛(wèi)法官、綜治司法官、強拆司法官等等。在這些行政職能的政治正確之下，司法職能只能暫時放諸一邊，法院、檢察院也只能自覺服從而不得也不敢提出異議。這些職能的履行情況，甚至還會成為法院、檢察院在當?shù)貏?chuàng)先評優(yōu)的重要依據(jù)，并進而成為衡量法院院長、檢察院檢察長政績的主要標尺。當?shù)毓賳T對檢察機關拒絕派員上街協(xié)勤顯得十分不屑，中央“兩辦”的《規(guī)定》將以何種方式落地仍值得我們觀察。

正因為司法的“地方化”破壞了國家法制的統(tǒng)一，“去地方化”也成為近年來司法體制改革的重中之重。

在“兩高”為推動司改單打獨斗的年代，“去地方化”不乏努力卻始終步履維艱。毫無疑問，要把法院、檢察院從地方黨政大院內，移到地方黨政大院之外，乃是一項龐大的系統(tǒng)工程，涉及立法、司法、執(zhí)法的方方面面。沒有一個高于行政、檢察、審判之上的權力部門來推動，很難取得實質的成效。

這一尷尬在“全面深化改革”的時代，終獲突破。十八屆三中全會加速了司法管理體制改革的步伐，提出推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，以及探索與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度。人財物統(tǒng)一管理，無疑將從制度上真正觸碰“司法地方化”的核心，將司法官任免、人員編制、人事管理提高到省一級統(tǒng)管，經費保障納入省級和國家財政預算，也將增強法院、檢察院拒絕地方不當安排的能力，為保護司法人員依法履行法定職責提供制度保障。