破解落地難的謀與策

吳明華 張旭

地方創新趨強還是變弱

《決策》：2015年度地方公共決策評選已經新鮮出爐。總體來看，地方改革創新趨勢跟往年似有不同。您對此有何觀察？

毛壽龍：之前，一些人擔心反腐會對改革勢頭有重大打擊。應該說，這個情況現在看來并不明顯。全國各地的改革創新還是很多的，接下來地方改革的勢頭可能還會逐步擴大。

但有一點需要關注，就是過去很多創新并沒有持續下來。這有多方面原因：一是換人了；另一個是換思路了；三是上級領導的意思變了，不重視這一塊了；四是有些官員涉嫌腐敗被調查了，跟他相關的改革就消失了。

能持續下去的改革一般都有一個特點，就是社會參與比較多。社會參與比較多的改革，相對來說比較持續。還有就是中央的改革與地方改革契合在一起的，相對來說會比較容易推動，也能持續下去。

楊雪冬：我認為，2015年地方改革創新，相比以前活躍度在降低。地方在全面從嚴的背景下，都在思考如何適應新的環境要求。

2014年已經出現這樣一種現象，因為更強調頂層設計，地方等著頂層設計的出臺。2015年不僅因為頂層設計，還因為全面從嚴管理。很多時候邊界沒有劃清楚，地方行動上的自主性就受到限制，這是結構性的影響。

但是，一些地方在解決自己面對的具體問題上，還都試圖在創新。特別是在民生、社會治理、簡政放權方面，的確也有很多新的舉措，有些做得確實不錯，很扎實。但更多地停留在技術層面，或停留在具體的事件層面?？赡苓€無法形成一種聯動效應，產生的社會影響、制度性影響會小一些。這是一個基本的特點。

《決策》評選出的這些創新案例，都很有特點。像亳州互聯網+政務、黔西南干部“召回”制度創新、鹽田區GEP核算等，已經引起很多人關注。從中也能看到，有些地方領導善于運用資源，把他想做的事情和社會的需求、公眾的關注，比較好地結合在一起。既能夠解決當地的問題，也能產生比較好的社會反響，特別是運用新媒體進行溝通傳播，做得比較好。我覺得這也是一個比較新的特點。

《決策》：邊界沒有劃清楚，可能是制約地方改革創新的一個深層原因。

楊雪冬：過去政府的運作方式是粗放型的，以經濟建設為中心，把經濟搞好了，其它的規則可以不用考慮、遵守。現在經濟建設依然是中心，但其他工作也越來越重要了。做其他工作的時候，就不能把原來的工作方法轉移過來，用很粗放的方式來做。要創造新的方式，自然會遇到邊界搞不清楚的問題，一個是權力的邊界，另一個是責任的邊界。

比如，這兩年很多地方搞權力清單。從法律上講，政府的權力都是法定的，是人大授予政府的。但是地方政府搞權力清單，不是由人大來推動的，一般都是通過編辦來搞。這是很有意思的現象。

這說明，原來我們的權力是很大的，在考慮怎么限制這個權力的時候，還是使用自我的、內部的限制方式，而不是通過現有的正規制度去限制。這樣似乎很有效率，但制度成本很高。

現在講中國制度要更加成熟、更加定型，其實很多定型制度的作用沒有發揮好，沒有發揮到位。

改革落地難如何破解

《決策》：最近，改革落地問題引起大家的關注，對2015年中央出臺的諸多改革文件、措施能否落地，很多人表示擔憂。

薛瀾：現在確實存在這個問題。十八屆三中全會后，中央推進改革的力度是空前的，尤其是在頂層設計方面。黨中央、國務院、中央深改組、各部委出臺了很多政策文件，密集程度前所未有，從這點來看，是非常好、積極的一面。另一方面，現在的改革都是多年沒有啃下的“硬骨頭”，都是非常復雜的問題，而且真正的政策執行要比制定方案復雜、困難得多。很多改革大的方向清楚，但具體的操作方案可能還須在執行中不斷去調試。

在這樣的背景下，改革落地就會面臨很多實際困難。對地方政府來說，在日常工作和保持增長的繁重任務之外，很難接受更多的重大改革任務。一般地方政府在同一個時期，只能把少數幾樣改革作為自己工作的重點。這樣，其他很多改革可能就要放一放。所以，選擇性執行是必然的。如果不選擇執行，同時做的話，地方是做不了的。這可能是當前面臨的一個困境。

同時，改革會觸及到很多既得利益，他們會有阻力和拖滯，也會導致改革落實的困難。這里非常重要的是，深化改革在頂層設計層面和地方執行能力之間有落差，導致執行時中央要求和地方能力不匹配的問題。

《決策》：如何破解改革落地難的問題？有沒有一些切實可行的辦法？

薛瀾：首先，對于已經出臺的很多政策，要實事求是進行分析，要根據不同的問題，根據迫切程度不同，理清不同改革的先后順序。要找出哪些改革是引領性的，哪些是制約其他領域進步的改革、是制約轉型的核心點。

一種辦法就是把各類改革分成三類：一類是全局性、引領性、基礎性的，這些改革對很多其它改革都有影響。對這些改革應該毫不猶豫地去推動，中央要給予支持，地方更要全力推進。

第二大類，可能對某些地方是至關重要的，但對另外一些地方可能迫切性沒那么強，這就應該允許地方在改革過程中，在執行的順序上有更多的自主權，有更多的選擇權。沒那么重要的就往后排，特別重要的就往前排。

第三類改革在執行上尤其復雜。在頂層設計完之后，怎么落實路徑不是那么清楚，這就應該允許各地去進行試點，在試點過程中總結經驗，往前推進，也就是所謂適應性治理。

毛壽龍：中央的改革一定要與地方的積極性結合在一起。如果中央和地方能夠對接，改革落地就要好很多。

改革不是那么容易的。深水區改革越來越難，容易的改革都改了。有些表面上看是改了，但過段時間可能又恢復到從前。改革越快，可能返回的也就快，改革有時需要慢工出細活。

另外，改革相互之間要協調，要有公共平臺。深改組就是一個平臺，各級干部可以在這個平臺上進行交流，形成共識和方案。其中，社會參與很重要，改革落地方案要允許質疑、允許討論。決策的時候有更多的公開性、透明性，能夠包容更多不同的意見，反彈的可能性就比較小，執行、落地也快得多。

我認為，地方深改組不能作為一個個小組的集合，每個組之間沒有什么關系，這不對。每個組只是辦事機構，不能把辦事機構變成一個委員會。應該把它建成平臺性的機構。這樣就能避免做具體改革方案時，地方不吱聲，實際上地方卻有很多意見，不理解中央要做什么。

地方各級深改辦都可以變成一個公共平臺。需要公眾的參與，包括第三方評估，鼓勵大家進行辯論，讓專家充分表達意見。這樣改錯了，還有回旋的余地。很多專家習慣給深改組寫“奏折”，希望得到領導批示。其實，專家的力量不在于個人意見，而在于其公開性，公開的意見百姓是支持還是反對，都沒關系。專家最大的力量是公開性和學術性。

能力與激勵怎樣提升

《決策》：目前，一些地方改革的積極性不足，存在“不會干、不想干、不愿干”的問題，如何去解決？

薛瀾：首先解決觀念、意識上的問題?，F在的干部學習培訓，可能還遠遠不夠，跟不上當前的形勢變化。要讓各級領導干部，尤其基層干部，真正意識到中國面臨發展方式轉型的緊迫性和必要性，要有一種內在的壓力和動力去學習新思想、新思路來適應新的環境。其中最核心的就是要把外在的壓力轉變成內在的對科學規律的認識。這就是十八屆三中全會提出的，推進治理體系和治理能力現代化。

實際上，在治理能力現代化方面，我們還必須保持清醒的頭腦，必須認識到我們與國際先進水平存在著差距。很多領導干部，在現代化的社會治理中，政府的作用是什么，該做什么，需要通過什么樣的手段來做，這方面我們的缺陷還很大。這個能力不去加強，很多政策執行過程中就會出現偏差。領導干部應該系統地學習現代化的國家治理。

第二是要考慮改變激勵機制?，F在，在激勵機制方面，一方面把原來的歪門邪道堵住了，另一方面沒有新的制度去彌補，需要有新的制度安排。去年公務員提了工資，但基本工資制度改革力度還不夠，沒有真正解決根本問題。原來鼓勵地方創新，很多改革經驗都來自地方。現在地方創新的積極性沒有那么高。

過去發展GDP，與地方干部的內在利益是比較一致的。現在就變的有些矛盾，但這很正常。今后發展GDP的事就是要交給市場，干部的升遷不再和GDP掛鉤，實際上就是怎么去做好政府的本職工作。

這就涉及到評價體系要發生重大轉變。什么樣的干部是好的干部，是稱職的？好的干部應該能夠比較快地學習掌握科學規律，按照科學規律用創新的方式解決問題。不管是環保的問題，還是經濟發展、扶貧的問題，都要看能不能創造性地解決，按照科學規律去解決。原來很多發展方式是不科學、不可持續的，是蠻干干上去的。

《決策》：改革落地需要激發地方的主動性和積極性，去創造性地落實中央文件。如何調動地方積極性？

楊雪冬：我認為，還是要給地方足夠的信任和自主性。這是一個長期存在的問題。我們這么大的一個國家，每個層級之間必須要分權，但是一分權，就怕地方政策不能落地，歪嘴和尚把政策唱歪，就有這種擔心。就跟我們養小孩一樣，必須要放手才能長大。中央和地方也是一樣，如果不放手，地方永遠長不大。

原來上級的權威建立在其手上掌握的資源、信息，上級的信息要比下級充分得多，但現在不一樣了。從官員角度來說，受的教育差不多、年齡差不多，而且下級掌握的信息不一定比上級少，所以下級對上級做的很多決策會有質疑。在這種情況下，怎么讓大家形成共識？就不能用原來的行政命令方式，需要更好的溝通、協調、協商，這里面還有很多工作要做。

所以，要給地方以更多的自主性。我們的政策、命令都是通過文件來傳達的，但是每一層級的文件應該怎么去寫，可能沒人去關心。所謂方案的落實，從中央到地方，就不應該用同一套話語來寫，應該根據自己實際的情況，只要把精神貫徹好。地方不應面面俱到，而是要結合當地實際制定具體方案。

習總書記說的差異化改革，還要認真體會理解，才能更好地落實。什么叫差異化？首先文件、方案要差異化?，F在很多時候都會提，但多數停留在口頭上的強調，并沒有作為一個問題來解決。

《決策》：對于2016年的地方改革創新，您有什么期待？

楊雪冬：2016年的改革，希望能落實差異化。差異化落到實處，地方自然就會有很多創新出現。如果沒有差異化，明年可能還是一種比較沉悶的狀態。特別經濟下行壓力很大，很多工作都要圍繞經濟工作來做，很多改革沒法創造性地開展。

毛壽龍：深化改革有中央深改組在推動，力度肯定會越來越大，地方各級政府層面都會涉及到。剛開始是熟悉階段，然后形成方案，再到逐步試探，2016年應該是大規模推動執行階段。

我希望中央在推動改革的時候，盡可能給地方更多的空間。而且以地方改革為基礎，地方經驗也不要輕易去推廣。中國還是要有多元化，要有一些公共的空間來容納不同的意見和不同的改革方案。