正確處理政府與市場關系 確保江蘇經濟持續健康發展

徐康寧 馮偉

十八屆三中全會指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。正確處理好市場與政府之間的關系，對于確保江蘇經濟持續健康發展至關重要。

一、江蘇經濟發展過程中政府與市場關系的基本特點

“強政府”痕跡明顯。多少年來，外界對江蘇經濟運行和宏觀調控的特征常常以“強政府”加以概括；很長時間內，江蘇官方文件也經常提到要發揮“強政府+強市場”的疊加優勢，對“強政府”的特征做了自我肯定。江蘇“強政府”的特征主要表現為：一是在經濟發展中強烈體現了快于全國、好于周邊的政府意志，江蘇在發展的目標上一般都比其他省份定的要高一些、好一些，并在實踐中力推這些目標的早日實現。二是在政府調控經濟所使用的手段上，往往力度更大、措施更強，政府動員經濟資源的能力更強，動員經濟資源的規模更大。三是政府集中的資源相對更多，投向體現政府意志的領域也更為明確，從基礎設施到開發區，再到城市建設。四是國有經濟比重較大，政府對國有經濟的掌控力強，對經濟運行有很強的影響力和滲透力。“強政府”本身并無優劣之分，但若放入到政府與市場的特定關系之中，其功能也容易在一定程度上模糊政府與市場本應界定的清晰關系。從政府集中資源和國有經濟比重的有關數據看，江蘇還是有必要進一步弱化“強政府”色彩的。據統計，2012年江蘇一般性預算財政支出為7027.67億元，占GDP的13%，這個占比要高于浙江、廣東和山東，這至少說明江蘇政府集中的財力相對多于其他經濟發達省份；從非國有經濟企業職工占全體職工比重看，江蘇的數據明顯低于浙江和上海，說明國有經濟規模仍然偏大，仍會阻礙市場活力。

產業規劃政府意識強。長期以來，政府習慣于強化產業發展，通過編制產業發展規劃，確立未來幾年的產業主導方向，制定若干個或一批產業作為發展的支柱性產業。但實踐證明，政府的產業規劃幾乎都是無效的，如果有一兩個產業真的如愿達到了政府規劃的目標，往往是以犧牲市場效率為代價的，這時候，“政府失靈”大于“市場失靈”。一般情況下，哪些產業會被市場所接受，會發展到什么規模、什么層次，在發展過程中會遇到什么樣的機遇和風險，沒有人能預見到，甚至市場自身也預見不到，自然政府也無法預見，所以憑政府自我感覺編制出來的產業發展規劃，其結果往往事與愿違，大部分經市場檢驗發展起來的產業，和當初的產業規劃可謂大相徑庭。許多政府一廂情愿扶持發展的產業，很可能被市場所淘汰，或者面臨嚴重過剩的尷尬局面；還有許多政府并未聚焦的產業，后來的發展卻是風生水起。政府之所以習慣在中長期規劃中看重產業規劃，主要還是有政府主導經濟的意志，希望通過幾個關鍵“抓手”，即產業及產業發展規劃，來迅速推動經濟發展。這是本末倒置的做法，應當適當淡化對產業發展的規劃。

二、推進江蘇正確處理政府與市場關系的幾點建議

厘清政府職能邊界，廓清政府干預范圍。正確處理好政府與市場的關系，核心在于厘清政府發揮作用的邊界。在市場經濟中，政府作用的經濟邊界范圍應主要確定在以下幾個方面：一是市場機制作用不到或缺乏效率的地方，如公益性建設、沒有足夠經濟效益的公共產品建設、生態保護等。二是市場容易失靈的地方，如環境污染、市場壟斷、產能過剩等。三是自由競爭無法保護且有必要保護的產業或相關產業的地方，如對農業、幼稚型高新技術產業、體現文化精神的產業、中小企業或小微企業的政府保護和扶持等。四是代表國家意志和重大發展戰略目標的經濟活動，單純市場行為難以滿足上述目標的地方，如國防經濟建設、重大基礎設施建設、區域發展平衡、消除貧困等。五是代表國家利益爭取更多國際市場空間、企業能力不足以到達的地方，如國際重大經濟合同簽訂、促進出口、推銷本國關鍵技術和產品，扶持本國企業開展國際業務等。六是涉及國家未來競爭能力、單憑市場機制難以形成規模的重大經濟活動的地方，如信息網絡與安全、事關經濟全局的關鍵產業、重大產業整合等。

減少行政審批事項，優化政府職能結構。雖然江蘇在“十二五”前兩年已取消和下放422項行政審批事項，2013年又取消和下放154項，但要正確處理好政府和市場的內在關系，突出市場配置資源的決定性作用，還要繼續減少投資審批、生產經營活動審批、資質資格許可，以及改革工商登記制度、改革社會組織管理制度等；要把集中清理精簡與長效規范監管結合起來，按照“誰審批、誰負責”的原則，建立違法設定或實施行政審批責任追究制度，定期評價，動態清理。同時，在投資項目審批領域，應簡化投資項目的報批、核準和備案等手續，重點做好環境安全評估和事后監管，實現職能轉變；在社會事業領域，針對所涉及的金融、通信、物流、養老、非義務教育等，應減少政府對企業生產經營活動的直接干預，放寬和降低社會和私人資本進入的限制和門檻，簡化審批程序，鼓勵合理有序的競爭。

尊重民間市場力量，增強市場發展活力。市場經濟的真諦之一在于民間不斷涌現對市場的參與權和獲利權，這是由市場經濟的屬性所決定的，也是文明國家法律所賦予的。對此，必須充分尊重民間力量的這種涌動，充分尊重市場主體地位。首先，要系統制定負面清單，全面改革準入制度。在市場準入上，實行“非禁即準”的原則，即只要不屬于“禁入清單”（這個清單不應過長）的范圍和領域，民間均可進入經營。其次，要打破封鎖壟斷，營造公平環境。江蘇的市場經濟水平雖走在全國前列，但也存在條塊分隔導致市場碎片化以及行業保護、地區保護和行政壟斷等行為。因而，為加快江蘇市場經濟一體化和大市場的建設進程，要對各級政府部門涉及市場準入、經營行為規范的法規、規章和規定進行全面清理，廢除妨礙統一市場和公平競爭的規定和做法。第三，要鼓勵萬眾創新創業，迸發市場活力。市場活力不僅來自于大型企業公司，也來自于面廣量大的中小企業、小微企業和各類創業主體。政府應徹底樹立服務型政府的意識，梳理和改革各種規章制度，為具有知識產權者、一技之長者乃至普通百姓創新創業服務，形成一種萬眾樂于創新創業的社會環境，讓市場活力深入到社會的每一個角落。

還原市場調節能力，形成資源配置主體。正確處理好政府與市場的關系，必須還原市場自有的供需調節能力。一是除特殊商品外，政府不再干預價格和市場需求。很長一段時間以來，政府經常出于宏觀調控的目的，直接干預市場的價格制定和供需關系，不僅降低了市場效率，而且為權力尋租留出了空間。最典型的例證就是過去幾年政府頻繁調控房地產市場，直接干預價格形成和供需關系，結果不僅事與愿違，而且嚴重扭曲了市場關系，導致資源的巨大浪費。二是除特殊產業外，政府不再替代市場調節結構。當前，江蘇省產業結構最大的癥結在于各地產業結構雷同和低水平傳統產業尾大不掉，其始作俑者往往也是政府。市場對產業結構有自我調節功能，對此政府應該主要通過財政政策和貨幣政策，引導市場力量朝合理的方向調節產業結構，而不是政府直接出面去人為塑造新的產業結構。三是除特殊要素外，政府不再自行動員生產要素。生產要素是市場經濟的基本細胞，是組織生產的必備條件。在市場經濟條件下，動員生產要素的力量應該是市場本身，應通過市場機制把生產要素調動和利用起來。對此，除了特殊要素以及用于特殊領域外，政府不應直接動員生產要素，也不應通過代表自己意志的國有企業動員生產要素，應該確立由市場去調動生產要素的主體地位。即便是必須體現政府意志的生產建設項目，也應該引入社會資本，通過市場的辦法集中生產要素。

完善市場運營體系，發揮市場作用機制。首先，要平等對待不同競爭主體，建立公平開放的市場規則。市場經濟正常運行的一個重要基礎，就在于要有一整套公平開放透明的市場規則。建立這樣一套市場規則，是政府參與市場經濟活動、更好發揮政府作用的重要方面，也是政府加強自我監督、消除權力尋租空間的一個必做功課。其次，要加快要素市場建設，完善市場體系。在要素市場中，尤其要加快推進土地市場和企業家市場的建設。沒有真正意義上的土地市場，或者說不積極推進現行土地市場的改革，生產要素的構成就不盡完整，土地的自身商品屬性就難以體現，土地確權就不能真正做到位，市場經濟中的要素環節就少了一環。同樣，作為職業化的經理人，企業家本是人力資本積累的產物，其進退應由市場來選擇，其價值應由市場來決定。然而，長期以來國有企業的經理人才被高度行政化處理了，這類人才的選用被封閉在一個小圈子內，已經脫離了市場機制，嚴重缺乏市場活力，現在是還市場機制選拔職業經理人的時候了。第三，要健全優勝劣汰的市場化進退機制。無論是商品，還是經營人才，或還是產業，其出生應由市場來催生，其退出也應由市場來淘汰。就像若干年前由美國蘋果公司推出智能手機一樣，在市場機制作用下引起全球眾多企業跟進，很快就形成一個巨大的全球性產業，而那些曾經輝煌一時但不能跟上智能手機步伐的老牌企業，很自然地被市場所淘汰。

（作者單位：東南大學）

（江蘇省哲學社會科學規劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華