立法“擴容”綻放法律生命

張媛　李沐

2015年3月修改后的立法法，將地方立法權下放到所有設區的市。各地能否順利承接立法的大幅賦權，放權、擴權的同時如何防止地方“濫權”，這些都是各方高度關注、期望求解的重要問題。

2015年，對于許多地方人大而言可謂是有著里程碑意義的一年。

3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過了關于修改立法法的決定——這是我國15年來首次修改立法法。

其中，“賦予設區的市地方立法權”尤為受關注。除原來31個省、自治區、直轄市和49個已賦予地方立法權的設區的市共80個主體外，立法法又賦予其他237個設區的市（立法法通過后，又有2個地區改為設區的市）、30個自治州、4個不設區的地級市享有地方立法權，地方立法主體總共達到351個。

多市拿到地方立法“門票”

735.06萬常住人口，7603.28億元地區生產總值，1579.01億元財政總收入……廣東佛山市長期以來都困擾于人口資源環境壓力。然而，面對一些城市管理亟待解決的問題，國家和廣東省制定的一般性法律法規都難以滿足需要。

2015年8月，佛山市向社會公布了立法計劃，其中佛山的歷史文化街區和歷史建筑最早分享到立法體制改革的紅利。作為嶺南文化發源地的佛山將迎來符合自己實際、具有可操作性的首部地方性法規。

依法賦予設區的市立法權，是地方多年的期盼，是黨中央作出的重大決策，也是貫徹實施立法法的重點。

黨的十八屆三中全會提出“逐步增加有地方立法權的較大的市數量”，十八屆四中全會進一步要求“依法賦予設區的市地方立法權”。十二屆全國人大三次會議通過的修改后的立法法，明確規定將地方立法權擴大到所有設區的市，并由省級人大常委會確定新獲得立法權的設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間。

在經過一系列準備工作后，各地開始著手設區的市行使地方立法權工作。

據統計，僅從5月中旬開始至9月，河北、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖北、廣東、廣西、海南等12個省區的人大常委會已經作出決定，確定了85個開始制定地方性法規的市州。其他地方根據當地實際情況，也在有條不紊地推進各項工作。

需要指出的是，賦權之后，地方立法進度不是“一刀切”。

全國人大常委會法制工作委員會主任李適時表示，立法法將確定設區的市開始制定地方性法規的步驟和時間授權省區人大常委會，一般先期確定行使立法權的設區的市應當在人口數量、地域面積、經濟社會發展情況方面排名靠前。“當然，這一標準也不是絕對的，有的地方雖然人口不多、面積不大、經濟社會發展水平一般，但有一些特殊問題急需通過立法解決，并且在立法機構設置、人才儲備等方面已滿足進行地方立法的需要，也可以先期確定其開始行使立法權。”

鎮江首試地方立法權

2015年12月4日，江蘇省十二屆人大常委會第十九次會議審查批準了《鎮江市金山焦山北固山南山風景名勝區保護條例》。

在地方行使立法權熱潮中，鎮江成為江蘇第一個“吃螃蟹”的設區的市。

據了解，由于地方立法的缺失，近年來鎮江許多景區文物資源遭破壞、景區設施被毀壞、違章搭建、違規開發的情況時有發生，法治化保護的呼聲不斷。立法法修改后，對地方立法權的“擴容”，給類似問題的解決帶來了歷史機遇。

7月31日，江蘇省十二屆人大常委會第十七次會議決定，鎮江市成為首批立法法修改后獲得地方立法權的城市，市人大及其常委會可以開始制定地方性法規，市人民政府可以開始制定規章，包括“三山”保護在內的鎮江城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護真正迎來了轉折點。

從首批獲得地方立法權到正式遞交江蘇省人大常委會審議，《鎮江市金山焦山北固山南山風景名勝區保護條例》僅用了不到5個月時間。鎮江市人大常委會法工委主任張蕾介紹，能如此迅速地制定鎮江首部地方性法規，得益于“立法準備和爭取授權”雙管齊下。

立法法修改后，鎮江市在人大機構建設和立法調研方面馬不停蹄、齊頭并進。4月，鎮江市委書記夏錦文調研人大工作后要求“立法準備和爭取授權”同步，全力實現“力爭年內制定首部地方性法規”的目標。

當月，鎮江市就在江蘇省內首個正式提出設立“市人大法制委、市人大常委會法工委”機構編制申請，并獲得批復，成為江蘇首個由市人大常委會決定設立法工委的地市。

6月初，鎮江市人大常委會啟動了立法調研工作，在不到20天時間內，先后發放600多份立法項目征集函，并向社會公開征集立法項目建議。此外，鎮江市人大常委會還召開了17場立法專題座談會，盡可能全方位、多渠道征求意見。經過梳理，共形成24件立法項目建議，為制定首部地方性法規提供了大量一手資料。7月上旬，將首部法規鎖定在金山焦山北固山南山風景名勝區保護方面。

“廣東經驗”不降標準底線

不能否認的是，獲得“門票”易，如何保證有效行使地方立法權難。

立法權限是立法體制的核心內容。雖然立法法對各個立法主體的權限和關系作了規定，但是由于語言文字本身所具有的不確定性以及社會實踐的變化發展，對地方立法權限范圍的準確把握及其與國家立法的關系成為了地方立法工作理論和實務面臨的基礎問題。設區的市立法作為一項新生事物，仍面臨立法權限的界定、立法能力的建設以及與現有立法體制的磨合等諸多困難和問題。

廣東有著“立法試驗田”之稱，從1999年起就嘗試在立法工作機制、論證形式等方面進行創新。在如何做好17個新行使地方立法權地市的立法工作，廣東也有不少獨到經驗。

2014年9月召開的第二十次全國地方立法研討會，針對立法法修改釋放出了多個信號。會議結束后，廣東省人大常委會組織有關方面，到全省21個地級以上市開展調研，基本摸清了各市人大常委會法制工作機構設置、編制、人才儲備情況。

調研發現，設區的市要開展立法工作，困難多多——沒編制、沒人才，立法進度不一樣，部分經濟欠發達的市，連相關的準備工作都尚未正式啟動。調研結束后，他們從立法能力、立法需求和人口數量、地域面積、經濟社會發展情況等方面對地市進行全面評估，并明確了地市立法權下放的工作原則，那就是“標準不能降低、底線不能突破，成熟一個、確定一個”。對于立法能力達不到要求、立法質量得不到保障的地方，暫不確定其行使地方立法權。

在調研基礎上，2015年5月底，廣東省人大常委會確定佛山等9市為第一批開始行使地方立法權的市后，將于2015年底以及2016年初確定第二批、第三批。

法制委是立法法規定的統一審議機構，法工委是工作班子。要做好立法工作，兩者缺一不可，它們也是評估立法能力強弱的重要環節。因此，佛山等9市已經成立了或經市委同意成立了法制委和法工委，前者的組成人員，主要來自市人大常委會法制工作機構、專家學者和基層法制工作部門的人大代表，有法學學歷及法律實踐工作經驗者居多，后者則配備編制、工作人員8至10名，均具備法學學歷或者法律實踐工作經驗。

為了幫助各市培養立法人才，廣東省人大常委會決定協商各市派員到常委會法工委跟班工作，每批8人左右，時間為半年，用一至兩年時間使所有市立法工作人員都跟班工作一次。2015年3月，佛山等7市的8名同志已第一批開始到法工委跟班工作。在省里沒有統一發文、沒有下達一個編制指標的情況下，17個新行使地方立法權的地市，采取由本市調劑或人大機關內部調劑等方式解決法工委8至10個編制。目前，上述市的法工委編制共約130多個。

9月，第二十一次全國地方立法研討會在廣州召開，廣東省人大常委會主任黃龍云將這一年廣東在地市立法實踐中的經驗，一一向兄弟省市分享。

一枝獨秀不是春，百花齊放滿園春。相信受“廣東經驗”的啟示，地方立法必將開啟新的篇章。