嘉興：破解秸稈禁燒窘境

徐平

地方立法關(guān)鍵是在本地特色上下功夫、在有效管用上做文章。賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，嘉興市力圖從立法著手，打贏秸稈露天禁燒這場藍天白云保衛(wèi)戰(zhàn)。

對藍天白云的向往，是老百姓對生態(tài)環(huán)境的熱切期望。近幾年，秸稈露天焚燒造成大氣環(huán)境受到嚴(yán)重污染的事件時有發(fā)生，霧霾成為百姓心中的“疙瘩”。2015年12月，嘉興市七屆人大常委會第三十五次會議對《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例（草案）》進行了初次審議，準(zhǔn)備在全市范圍內(nèi)禁止秸稈露天焚燒，助力“兩美嘉興”建設(shè)。

秸稈露天燃燒導(dǎo)致農(nóng)村“狼煙四起”

每到春耕秋收季節(jié)，大量秸稈被付之一炬，造成資源浪費不說，還嚴(yán)重污染空氣，加重土壤板結(jié)，危及公共安全，引發(fā)火災(zāi)和交通事故。隨著霧霾天數(shù)增多，干部群眾對秸稈露天禁燒和綜合利用的呼聲日益高漲。

在2015年的全國人代會期間，全國人大代表、嘉興市委書記魯俊在審議時發(fā)言：“我們做過調(diào)查，一年四季當(dāng)中，秋季是嘉興PM2.5濃度最高的季節(jié)，這里面除了輸入性原因之外，內(nèi)因中比較大的一塊是因為燃燒秸稈。一到這個時候，農(nóng)村里幾乎‘狼煙四起’，我們現(xiàn)在基本只能依靠人海戰(zhàn)術(shù)，就是派人死盯，但是有時候也很難管。”

魯俊表示，現(xiàn)在針對這方面的法規(guī)有，但是處罰力度和操作性都不是很強，很難起到立竿見影的作用。“名不正則言不順，言不順則事不成。如果立法權(quán)放開，嘉興肯定會就秸稈燃燒行為制定地方性法律法規(guī)，嚴(yán)控這種行為，讓市民見到更多的藍天。”

作為農(nóng)業(yè)大市，嘉興市年產(chǎn)水稻、油菜、大（小）麥、玉米等秸稈180多萬噸。隨著農(nóng)村能源使用多樣化，過去農(nóng)民長期作為生活能源的秸稈逐漸被液化氣和電等代替，再加上農(nóng)民為搶農(nóng)時圖省事，將相當(dāng)一部分秸稈就地付之一炬，很難管理。尤其是2010年6月9日，嘉興市還因露天焚燒秸稈造成了四死五傷的嚴(yán)重后果。

在2015年的嘉興市七屆人大五次會議上，胡少萍、王金良等市人大代表分別提出了4個建議，要求采取措施、加大力度來解決秸稈露天禁燒和綜合利用問題。市人大常委會主任劉冬生認為：“人大應(yīng)該在地方立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用，主動回應(yīng)代表關(guān)切，積極制定禁止露天焚燒秸稈方面的地方性法規(guī)，明確各方面的權(quán)利義務(wù)責(zé)任關(guān)系，這對全市上下統(tǒng)一認識和禁止露天焚燒秸稈必將起到極大的推進作用”。

隨后，市人大城建環(huán)資委、農(nóng)委和新成立的法制委廣泛聽取專家、有關(guān)部門和廣大基層群眾意見，研究秸稈露天禁燒和綜合利用問題，做好地方立法準(zhǔn)備。

11月27日，嘉興市委常委會會議專門聽取了關(guān)于條例草案起草情況的匯報，要求繼續(xù)做好后續(xù)工作，爭取讓條例早日通過實施。

征求意見建議，夯實立法民意基礎(chǔ)

9月25日下午，浙江省十二屆人大常委會第二十三次會議全票通過了《浙江省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于嘉興等四個設(shè)區(qū)的市人民代表大會及其常務(wù)委員會開始制定地方性法規(guī)時間的決定》。這標(biāo)志著嘉興市承接地方立法權(quán)的前期籌備工作勝利完成，自決定公布之日起可以正式行使地方立法權(quán)。

為了順利開展承接地方立法權(quán)工作，9月14日至15日，嘉興市召開市第七屆人民代表大會第六次會議，決定設(shè)立市人大法制委員會。根據(jù)《立法法》的要求，法制委員會將負責(zé)依法統(tǒng)一審議法規(guī)案，提出審議結(jié)果報告和草案修改稿等工作。同時，設(shè)立嘉興市人大常委會法制工作委員會，作為常委會專門承辦立法具體事務(wù)的工作機構(gòu)。

作為新組建的人大法制委和人大常委會法工委，在正式獲得地方立法權(quán)后的第一件大事，就是牽頭組建由有關(guān)專委和部門工作人員組成的條例草案起草小組，在前期赴外地學(xué)習(xí)考察基礎(chǔ)上，通過書面征求和召開座談會等方式，再次到嘉善、海鹽等7個縣（市、區(qū)）和環(huán)保、農(nóng)經(jīng)等20多個部門及社會團體，深入調(diào)研，傾聽群眾呼聲，全面了解社會各界的所需所盼。

政府綜合利用的支持力度、秸稈收貯站的建設(shè)運作、禁止露天焚燒行為的規(guī)范、政府部門的責(zé)任……社會各界對上述問題反映強烈。

為了更好將秸稈露天禁燒和綜合利用上升為全市人民的共同意志，11月23日，嘉興市召開了首次立法協(xié)商座談會，認真聽取市各民主黨派、市工商聯(lián)、無黨派代表人士的意見建議。嘉興市副市長、民盟市委會主委柴永強在座談會上說：“該條例既順應(yīng)了民心，也體現(xiàn)了立法精細化、實用性的特點”。

市人大法制委主任委員、常委會法工委主任何偉明介紹，在起草審議階段與市各民主黨派、市工商聯(lián)、無黨派代表人士協(xié)商座談，既是一次政治協(xié)商，也是一次民主協(xié)商，這對進一步聽取各界人士的利益訴求，提高法規(guī)質(zhì)量大有好處。

在征求社會各界和有關(guān)部門意見時，不僅公開法規(guī)條文，還公開立法背景資料，并形成了提出意見的研究、處理和統(tǒng)一反饋機制。針對收集到的100多條意見建議，起草小組不回避不躲閃，而是逐一分析整理，并積極吸納，回應(yīng)社會各界的關(guān)切。

見到市人大常委會法工委發(fā)過來的《關(guān)于協(xié)商意見建議采納情況的反饋函》，嘉興市致公黨市委會主委趙如英說：“很高興，我提的幾條建議都被采納了。比如秸稈收貯運主體的范圍，條例草案將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體修改為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，這必將進一步激發(fā)廣大群眾參與秸稈綜合利用工作的積極性。”

立法破解秸稈露天焚燒難題

客觀而言，要從根本上遏制秸稈露天焚燒行為，就必須加強監(jiān)管，切實做到依法辦事、執(zhí)法必嚴(yán)。為此，條例草案在對露天焚燒秸稈的當(dāng)事人進行處罰的基礎(chǔ)上，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體不及時收集、處置秸稈造成嚴(yán)重后果的和被他人露天焚燒的，也設(shè)置了相應(yīng)的法律責(zé)任，以此倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體及時收集處置好秸稈。結(jié)合嘉興市行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)和綜合行政執(zhí)法部門力量配備這一實際，明確規(guī)定由綜合行政執(zhí)法部門對本行政區(qū)域內(nèi)秸稈露天焚燒實施監(jiān)督檢查和行政處罰，確保監(jiān)管工作全面落實并取得實效。

前不久，嘉興新嘉愛斯熱電有限公司農(nóng)林廢棄物焚燒綜合利用發(fā)電項目正式投入運行。據(jù)該項目的負責(zé)人稱，項目投產(chǎn)后預(yù)計年可利用秸稈約25萬噸，替代節(jié)約標(biāo)煤約12萬噸，新增年發(fā)電量2億度，年供氣量35萬噸，實現(xiàn)年減排二氧化碳約25萬噸，同時通過收購秸稈，這一項目每年可為農(nóng)民增收數(shù)千萬元以上。可見，加大查處力度只是“治標(biāo)”，要徹底解決這一難題，治本之策還在于為秸稈找到新的出路。

對此，條例草案依據(jù)《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》等規(guī)定，“市、縣兩級人民政府應(yīng)當(dāng)制定秸稈綜合利用規(guī)劃，并在每年的財政預(yù)算中安排一定數(shù)額的資金，用于支持秸稈綜合利用工作”。條例草案同時指出：“要鼓勵、支持設(shè)立秸稈收貯中心（站），推進秸稈綜合利用收貯運服務(wù)體系建設(shè)。”

此外，為了大力推進秸稈利用肥料化、能源化、基料化、飼料化和原料化水平，條例草案規(guī)定要將秸稈綜合利用的技術(shù)、設(shè)備、產(chǎn)品、項目納入政府政策優(yōu)惠或者資金補貼范圍，制定出臺政府扶持的具體目錄，切實提升秸稈資源的綜合利用率。

秸稈露天焚燒所帶來的一系列后果，無人能夠獨善其身，也無人能夠置身事外。市人大常委會法工委副主任羅建明指出，從眼前看，秸稈禁燒和綜合利用主要是社會效益；但能否持久防患于未“燃”，關(guān)鍵在于形成良性的機制。據(jù)此，條例草案強調(diào)各級人民政府是推進秸稈露天禁燒和綜合利用工作的責(zé)任主體，并進一步明確了市、縣兩級人民政府和有關(guān)部門的具體職責(zé)。

此外，由于秸稈露天禁燒的重點是廣大農(nóng)村，僅僅依靠環(huán)境保護、綜合行政執(zhí)法等部門的監(jiān)管還顯不足，必須要多管齊下，充分調(diào)動基層單位和社會力量廣泛參與。因此，在條例草案中規(guī)定，要充分發(fā)揮鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和村委會的作用，同時加大對社會公眾的宣傳力度，做到家喻戶曉，人人參與，最大限度地爭取廣大農(nóng)戶的理解與支持。

“凡益之道，與時偕行”。焚燒秸稈問題是在發(fā)展中出現(xiàn)的，解決它，也應(yīng)將其置于農(nóng)村現(xiàn)代化的宏闊視野中，需要運用法律思維和法治意識。12月份《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例（草案）》初審后，嘉興市將在2016年2月份的常委會上再次審議。相信，嘉興從立法著手，一定可以打贏秸稈露天禁燒這場藍天白云保衛(wèi)戰(zhàn)。