我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地集約利用的現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策

余新

近幾年來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化以及工業(yè)化的進(jìn)程不斷加快，而城鎮(zhèn)的規(guī)模也在持續(xù)的擴(kuò)大之中。這樣急速的發(fā)展勢(shì)必會(huì)給土地資源帶來(lái)巨大的壓力。我國(guó)的人口數(shù)量眾多，土地后備資源嚴(yán)重不足，因而在城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張中也要注意把握好度。當(dāng)前土地集約利用已經(jīng)成為各級(jí)政府、專家、學(xué)者等重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，本文基于此背景，對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的土地集約利用現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出存在的問(wèn)題，并提出具體的解決對(duì)策，希望能夠?yàn)槲覈?guó)的土地集約利用帶來(lái)一定的幫助。

一、土地集約利用理論概述

（一）土地報(bào)酬遞減理論

土地報(bào)酬遞減作為土地合約集約度的核心理論，也是對(duì)土地利用投入產(chǎn)出關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化并且改善經(jīng)營(yíng)方法的主要依據(jù)。從土地利用的過(guò)程中可以看出，在一般條件下的土地報(bào)酬是隨著單位土地面積中的勞動(dòng)以及資本的追加投入力度，從而實(shí)現(xiàn)遞減或者遞增。土地報(bào)酬遞減理論主要為三個(gè)階段，分別為土地粗放利用階段、土地合理利用階段、土地過(guò)度利用階段，而這一遞減規(guī)律為土地的集約利用提供了重要的理論支持。

（二）地租理論

土地價(jià)值是土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的直接反應(yīng)，這是地租理論形成的根本。以馬克思的地租理論為例，土地并不算是勞動(dòng)產(chǎn)品，本身沒有過(guò)多的價(jià)值，不過(guò)土地的使用價(jià)值使得價(jià)格出現(xiàn)。當(dāng)前已經(jīng)使用的土地是由物質(zhì)和資本共同組成的，而我國(guó)國(guó)家是土地的所有者，這也使得我國(guó)的土地交易本質(zhì)就是使用權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)等的交易，而且具有一定的年限，例如居民住宅產(chǎn)權(quán)普遍是70年。以土地價(jià)值理論作為基礎(chǔ)對(duì)土地價(jià)格進(jìn)行計(jì)算，是對(duì)土地質(zhì)量綜合考量之后所得。

（三）區(qū)位理論

土地區(qū)位理論研究的是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響因素、地區(qū)區(qū)位配置與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，是研究空間關(guān)系的主要理論之一。在其他固定條件不變的情況下，區(qū)位條件更好的土地生產(chǎn)率更高，相比于別的地區(qū)所產(chǎn)生的地租也就更高。土地具有明顯的區(qū)位特征，而土地的區(qū)位條件有所不同，其在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所處的地位以及所發(fā)揮的作用也就各有區(qū)別。土地區(qū)位理論能夠在土地的利用與管理過(guò)程中，對(duì)土地資源在行業(yè)、部門、作用間進(jìn)行更為合理的分配、優(yōu)化土地的利用結(jié)構(gòu)、區(qū)分土地的質(zhì)量等級(jí)，進(jìn)而促進(jìn)土地的集約化利用。

二、城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地集約利用現(xiàn)狀分析

（一）占用耕地進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)的不斷擴(kuò)張，大量的耕地被占用，耕地面積不斷減少，這使得農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及糧食的安全都受到了不同程度的影響。我國(guó)很多城市耕地規(guī)模和建設(shè)用地規(guī)模呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)性，建設(shè)用地的主要來(lái)源是耕地。誠(chéng)然，要想使城市得以發(fā)展，土地的占用是必經(jīng)之路，但是通過(guò)農(nóng)用地的占用來(lái)獲取快速的經(jīng)濟(jì)收益，這對(duì)于城市的發(fā)展而言是不科學(xué)、不合理的。城市的發(fā)展使得存量土地價(jià)值被開發(fā)，應(yīng)在土地的利用率上不斷改進(jìn)，不能盲目地一味占用耕地。

（二）城市土地閑置率稍高

城市土地是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，但事實(shí)上，城市內(nèi)的土地粗放經(jīng)營(yíng)比較常見。政府以及開發(fā)商對(duì)于土地資源的珍貴性未能有明確的認(rèn)知，沒有形成土地集約利用的觀念，最終使得城市土地被閑置甚至浪費(fèi)。同時(shí)，這也與我國(guó)整體的經(jīng)濟(jì)大環(huán)境有著一定的關(guān)系。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是粗放式增長(zhǎng)模式，也對(duì)城市的美化產(chǎn)生了一定的不良影響。

（三）土地管理職責(zé)不明確

土地管理部門在管理中職能重復(fù)，使得土地管理較為混亂。城市內(nèi)仍舊存在違法違章的用地情況，雖然有著明確的法律規(guī)定，但實(shí)際管理中仍存在不少問(wèn)題。例如，當(dāng)建設(shè)的項(xiàng)目與政府的規(guī)劃發(fā)生沖突時(shí)，往往會(huì)存在一定的爭(zhēng)議，開發(fā)商明知不可行而為之，這也讓土地違法使用的情況屢禁不止。

（四）土地容積率較低

土地容積率是城市總建筑面積和城市建設(shè)用地之比，當(dāng)城市的總建筑面積相同，容積率越高，表明城市的建設(shè)用地越少，土地集約利用率越大。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的容積率在1～3，而我國(guó)一線城市的容積率平均值在0.48，不到0.5，這樣的差距是比較明顯的，因而就城市容積率而言仍舊有很大的提升空間。

三、我國(guó)城市土地集約利用的發(fā)展對(duì)策

（一）科學(xué)規(guī)劃，嚴(yán)格實(shí)施

土地規(guī)劃是城市土地集約利用的技術(shù)支持，城市土地集約利用的研究能夠?yàn)橐?guī)劃提供真實(shí)可靠的依據(jù)。城市對(duì)于各類用地都要進(jìn)行規(guī)劃，并按照土地實(shí)況進(jìn)行開發(fā)。對(duì)于存在違反土地管理的行為，相關(guān)政府部門要嚴(yán)格處理，必要時(shí)追究法律責(zé)任，確保管理的有效性。可以以土地的總體集約水平進(jìn)行評(píng)定，對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)條件下的土地潛力、發(fā)展前景進(jìn)行展望，為城市建設(shè)用地的新增做好規(guī)劃，提升城市土地集約利用水平。

（二）充分利用，控制增量

我國(guó)政府在城市土地總體規(guī)劃的引導(dǎo)下，要遵循“先存量后增量”原則，對(duì)存量土地優(yōu)先使用，對(duì)增量土地嚴(yán)格控制。對(duì)于閑置土地較多的地區(qū)，要嚴(yán)格控制增量土地，確保閑置土地有效利用。對(duì)商品房、別墅等要嚴(yán)格控制土地供給，確保土地資源的使用效率。對(duì)增量土地更要嚴(yán)格控制，確保城市發(fā)展的合理，避免城市盲目擴(kuò)大。廣場(chǎng)、公園等建設(shè)要合理，道路寬度要細(xì)致規(guī)劃，注重城市基礎(chǔ)建設(shè)，一步步實(shí)現(xiàn)土地集約利用。

（三）合理開發(fā)資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

隨著我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及人口數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，人與土地之間的矛盾不斷加大，而城市的有限空間承載的人數(shù)在不斷增加，發(fā)展受到了土地資源的限制。建筑物的高度增加確實(shí)能夠使得人口數(shù)量與土地資源的矛盾得以緩解，但實(shí)際上這種緩解的程度是極為有限的。由此一些國(guó)家開始開發(fā)地下空間資源，例如修建地鐵、通道等，這使得城市的交通壓力得以明顯的緩解。而諸如垃圾處理廠、污水處理廠等設(shè)施都可以設(shè)置在地下，使地下空間價(jià)值得以充分體現(xiàn)。不過(guò)要注意的是，對(duì)于地下空間的開發(fā)要結(jié)合地質(zhì)條件以及開發(fā)成本，不能盲目地進(jìn)行開發(fā)，要保持地上與地下空間的均衡關(guān)系。對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也要進(jìn)行優(yōu)化，這對(duì)于城市土地集約利用水平有著極大的影響。政府部門要通過(guò)相關(guān)土地政策使得城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及布局得以全面優(yōu)化，并且將這種優(yōu)化持續(xù)，借以讓城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局更加合理化、現(xiàn)代化、科學(xué)化。

（四）保護(hù)生態(tài)，完善市場(chǎng)

對(duì)于城市的發(fā)展而言，不僅要追求經(jīng)濟(jì)效益的增長(zhǎng)，同時(shí)要保護(hù)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度要保持相對(duì)恒定關(guān)系，讓人們的生活環(huán)境更為優(yōu)良。隨著當(dāng)前各種生態(tài)問(wèn)題的出現(xiàn)，空氣質(zhì)量下降，生活的垃圾、污染不斷增加，城市交通擁堵，人們的生活質(zhì)量下降。對(duì)城市生態(tài)環(huán)境的保護(hù)及改善，是城市健康發(fā)展的關(guān)鍵。對(duì)于城市土地市場(chǎng)也要不斷完善，優(yōu)化土地市場(chǎng)法律制度。城市土地要實(shí)行有償使用、限期使用，對(duì)法律規(guī)定進(jìn)行劃撥的國(guó)有土地以外的土地資源，進(jìn)行公開招標(biāo)、拍賣或者掛牌轉(zhuǎn)讓，確保過(guò)程中的公平、公正、公開，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，以此實(shí)現(xiàn)城市土地的集約利用。

四、結(jié)語(yǔ)

土地集約利用研究強(qiáng)度的增加，對(duì)于城市的穩(wěn)定發(fā)展具有極大的作用。在實(shí)際的研究中不僅要關(guān)注開發(fā)區(qū)用地的研究，對(duì)于商業(yè)用地、居民用地等的研究也需要同步進(jìn)行。要使得研究針對(duì)不同的用地類型，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和用地布局合理化、科學(xué)化。

（作者單位：鄧州市土地開發(fā)整理中心）