供給側結構性改革的重點和難點

田國強

【摘要】在改革開放成就巨大和問題嚴重兩頭都冒尖、改革進入深水區的艱難時刻，近些年來中國經濟持續大幅下滑、繼續下行是大概率事件。潛在增長率即使下降也是緩慢的，而實際經濟增長率卻在短短幾年內大幅下滑，這極其不正常，如不盡快扭轉，會導致一系列嚴重的社會經濟問題和風險。原因在于十八屆三中、四中、五中全會的決議精神和發展理念都沒能真正得到有效執行和落地，同時，在穩增長短期對策以及供給側結構性改革的長期治理方面都出現了嚴重的偏差，發展的邏輯和治理的邏輯都出現了問題，仍然一如既往地“重政府輕市場、重國富輕民富、重發展輕服務”。從理論、歷史和統計三個維度而言，解放思想是關鍵，提高市場效率的供給側結構性改革是關鍵，提振民間信心是關鍵，平衡好供給側結構性改革和刺激需求端更是關鍵。建立有效市場，政府在維護和服務方面發揮好作用，提供各種所有制公平自由競爭的環境，讓民營經濟大發展，這才是中國應對經濟困境的治標和治本之策。

【關鍵詞】供給側結構性改革 有效市場 服務型有限政府 民營經濟

【中圖分類號】F83 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.14.003

在改革成就巨大和問題嚴重兩頭都冒尖、改革進入深水區的艱難關鍵時刻，近些年來中國經濟卻持續大幅下滑，形勢仍不容樂觀，壓力重重。實體經濟整體疲弱，更嚴重的是經濟主體信心不足，表現在消費者信心下降明顯，民間投資出現斷崖式增長下滑，民營企業出現倒閉潮，勞動力市場的就業和失業壓力加大，商業銀行壞賬大幅上升，致使生產效率、投資收益及收入增速的預期都在下滑，而國有背景的投資卻由于貸款可得性即使在去過剩產能去庫存的任務下仍出現爆發式增長，但其對經濟增長的提升作用要比2008年的4萬億差很多，出口增速持續低迷，且隨著人民幣國際化進程的加快和美聯儲加息周期的臨近，以及中國要素比較優勢的喪失，使得外企的外遷勢頭也顯著增長，人民幣貶值壓力和資本外逃風險日益加劇。所有這些都表明，外部經濟環境的波動和不確定性、內部經濟狀況的扭曲和惡化、金融風險的加劇和間斷性的釋放，使得經濟內生性下滑的壓力仍在加劇，沒有形成穩定或復蘇的基礎，因此，中國經濟持續下行的風險是大概率事件。

新常態下的中國經濟潛在增長率真的大幅度下降了嗎？

事實上，中國經濟增長仍有很大潛力。但現在一個流行的觀點認為，由于經濟新常態，中國的潛在增長率也大幅度下降了，導致實際增長率下降，真的是這么回事嗎？盡管潛在生產率無法嚴格確定，不過還是可從三個方面判斷它并沒有大幅度下滑：

其一，一個簡單的判斷就是，即使要素邊際收益遞減規律發生作用，像任何國家的經濟一樣，其潛在增長率也一定是一個緩慢下降的過程，絕不會在短短幾年內就下滑偏離改革開放以來的經濟增速均值約3個百分點，大大拉開了兩者的差距！

其二，中國經濟由于政府行政壟斷、主導經濟、國企做大的現象愈演愈烈，民營經濟的發展空間進一步受到嚴重擠壓，各類資源配置扭曲大幅度上揚，使得其配置效率持續下滑，在原有低效率的情況下更是雪上加霜，效率怎么可能得到改進并變好？加上民間投資、消費雙雙下滑，經濟主體的信心沒有改善，從而怎么可能使得實際增長率和潛在增長率更為接近呢？

其三，不要低估改革開放和民營經濟大發展的威力。如能進行市場化深層次制度性改革，提高市場效率和激發人們的積極性，會產生極為意外的效果。以下三個例子可作為佐證。一是上世紀80年代初，中央提出了到20世紀末實現工農業總產值翻兩番的目標，筆者至今印象十分深刻的是，那時幾乎沒有經濟學家相信這能實現，包括筆者的老師張培剛教授和林少宮教授都覺得不可能，其基本判斷就是怎么可能在僅僅20年間將平均經濟增長速度從4%左右一下子提高3個百分點到7%左右呢？結果，中國的改革開放和民營經濟的大發展不僅實現而且是超額完成了這個目標任務。二是上世紀90年代初，中國經濟也面臨極大的困境，鄧小平1992年南方談話，確立市場經濟體制改革目標，又給中國帶來了20多年的經濟大發展，而這又是靠市場化改革和民營經濟的大發展。因此，只要通過真正的制度性、市場化的深化改革和擴大開放，同等對待民營經濟，社會和企業的信心肯定會為之一振，經濟持續下滑的劣勢就會逆轉。三是在新世紀之初中國加入WTO前后，許多人反對，甚至動輒扣以賣國賊的帽子，上升到意識形態層面，認為中國加入WTO后，農業、民族工業，汽車、紡織、醫藥等行業都會受到毀滅性影響，這些都是沒有內在邏輯的說法，結果正好相反，加入WTO推動中國經濟高速發展了10多年，由此大大地提升了中國的國際政治經濟地位，并由此改變了世界政治經濟的格局：中國入世時經濟總量只是世界第七，而現在超越了意大利、英國、法國、德國和日本這些強國，成為全球第二大經濟體。

2015年7月，四位俄羅斯裔經濟學家Anton Cheremukhin、Mikhail Golosov、Sergei Guriev、Aleh Tsyvinski（也是筆者在美國明尼蘇達大學的師弟）在NBER工作論文“The Economy of People's Republic of China from 1953”中通過模型的量化分析也得出了類似結論。他們以標準宏觀分析工具對1953～2012年中國經濟增長進行因素分析，并對2012～2050年的經濟增長做了預測，分別以改革開放前后各因素的貢獻作為假設，進行了預測比較，其結論就是，改革與不改革，其對經濟增長的影響差別巨大，在隨后的10年內增長率相差近3個百分點。改革開放前后的經濟增長率差距恰恰也是3個百分點左右，所以改革不改革，改革到位不到位，相差巨大，中國突破經濟增長困境有賴于進一步的改革。

因此，無論是從內在邏輯分析，還是從歷史視角分析，或是量化的實證數據都得不到潛在生產率大幅下降的結論。從而，實際經濟增長率降得如此之快一定是不正常的，是有其內在原因的，可能在一些關鍵性的地方出了問題，如不盡快扭轉，將會導致和加劇一系列嚴重的社會經濟問題和風險。筆者的基本判斷是，如果供給側結構性改革真正到位，現代市場制度建設不斷完善，全要素效率不斷提高，資源配置效率不斷改進，中國經濟增長完全有希望逼近潛在增長率而不是拉大負向缺口，并且中國未來5年的潛在增長率至少應該是7%以上，不會顯著大幅下滑的。那么，究竟是什么原因導致中國經濟潛在增長率和實際增長率的差距在短短的幾年時間內就變得如此之大，且越來越大呢？這不得不讓人反思，亟需弄清楚其背后的深層次原因究竟是什么。

經濟增長下滑劣勢難止是執行力和具體舉措出了問題。筆者認為，其根本原因是在貫徹落實中央決議精神的執行力上和應對經濟下滑的具體舉措方面都有很大的問題，也就是說：十八屆三中、四中、五中全會所提出的決議精神和發展理念沒能真正得到有效執行和落地，沒有進行深層次市場化制度改革，許多領域的改革推而不動，停歇不前甚至是倒退，不作為甚至反向作為的現象嚴重，民間信心不振，導致了決議和現實反差巨大的激勵不相容，改革和發展及穩增長在打架，在穩增長短期方面的具體對策和舉措上出現了嚴重的偏差，發展的邏輯和治理的邏輯都出現了很大問題，沒有解決好兩者間的相輔相容的辯證關系，沒有解決好“是政府還是市場，是國企還是民企”這樣“誰去做”和“怎么做”的關鍵性、方向性問題，思維僵化，仍一如既往地“重政府輕市場、重國富輕民富、重發展輕服務”。

7月19日，王岐山書記在《人民日報》發表題為《用擔當的行動詮釋對黨和人民的忠誠》的文章中也指出，當前“一個突出問題就是貫徹黨的路線方針政策不堅決、不全面、不到位，以官僚主義、形式主義的錯誤方式應對。有的以會議貫徹會議、以文件落實文件，更有甚者索性把黨中央決策部署變成標語和口號、不貫徹不落實，有的貫徹執行不力，有的在貫徹中走樣”。實際上，當前中國很多不作為與反向作為現象的同時存在，與對“誰去做”和“怎么做”沒有明確有很大關系，與對供給側結構性改革的誤解、誤會有很大關系。2015年中央經濟工作會議曾對供給側結構性改革定調，并指出其目標是“矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構適應性和靈活性，提高全要素生產率”，并將2016年供給側結構性改革的五大任務界定為去庫存、去產能、去杠桿、降成本、補短板這樣的“三去一降一補”的任務。毫無疑問，中央對供給側結構性改革的定調及其實現目標是非常精準和正確的。

然而，要完成“三去一降一補”的任務，首先需要弄清楚哪些部門最嚴重。不難發現，庫存最嚴重的部門是國有企業，產能過剩最嚴重的部門是國有企業，高杠桿和高成本的地方也是國有企業，短板最嚴重的地方恰是政府提供公共服務不足、民營經濟沒有得到平等對待的地方。

如不弄清楚原因，不對高庫存、過剩產能、高杠桿、高成本和短板背后的制度問題進行改革（如不打破行政壟斷，不簡政放權，不放松管制，不約束貨幣發行，不讓各種所有制公平競爭，不讓民營經濟在就業和經濟發展方面發揮主要作用），讓市場發揮決定性作用和政府在維護和公共服務方面發揮好的作用，又怎能從根源上解決“三去一降一補”問題呢？即使短期解決了，也還會死灰復燃，不能從根本上解決問題，中長期還會反復。

改革大計方針難以落實造成社會輿論及思想方面的混亂。改革大計方針難以落實，使得潛在生產率和實際生產率落差巨大，決議和現實反差巨大，也讓人迷惑并導致爭論，出現了一股否定市場化改革及其現代市場制度的理論基礎——現代經濟學的思潮，使得社會上出現了各種聲調，如懷疑甚至否定改革開放的正確大方向，將市場化等同于私有化，將個體和民營經濟等同于私有經濟，將公有經濟等同于國有經濟。其實，正如鄧小平所說，市場只是一種手段、方法，資本主義可以用，社會主義也可以用。

由于沒有一個明確的說法，使得基層深化改革的具體執行者沒了方向感，從而“多做多錯、少做少錯、不做不錯”自然就成為最優的選擇，其表現形式就是不作為，改革也就沒有了方向，爭辯四起，造成了社會輿論及思想上的混亂。改革走向、國家一旦沒有了方向感，官員就會無所適從；精英沒安全感，企業家、知識分子就會紛紛“跑路”或信心不足；大眾沒希望感，往往就會過度關心政治，這對國家的經濟政治社會穩定不見得是一件好事。這些問題需要引起警惕。

那么，應該如何走出這樣的困境呢？下面將從理論、歷史和統計三個維度論證要進一步解放思想、堅持改革開放、提高市場效率的供給側結構性改革是關鍵，提振民間信心是關鍵，以此平衡好供給側結構性改革和刺激需求端更是關鍵。建立有效市場，讓政府在維護和服務市場方面發揮好作用，提供各種所有制公平自由競爭的環境，讓民營經濟大發展才是中國應對經濟困境的治標和治本之策。

供給側結構性改革最根本的是有效市場制度供給

供給側結構性改革最根本的是有效市場制度供給，應以深層次市場化制度改革為內涵推進，并讓各種所有制公平競爭，以此提高市場效率，建立維護、服務型有限政府，提振民間信心和民營經濟大發展，這才是中國同時處理好發展的邏輯和治理的邏輯，以及應對當前經濟困境的標本兼治的必要之策。

這是由于制度才是最關鍵、最根本、最長效的，在個體（無論是國家層面還是部門、企業及個人層面）通常情況下多為自身考慮的客觀約束條件下，現代市場制度不可替代，要在資源配置中發揮決定性作用，建立有效市場，并且政府要在維護和服務方面發揮更好作用。

如筆者與合作者去年10月發表于《中共中央黨校學報》的《新階段中國經濟的發展驅動轉型與制度治理建設》所分析的那樣，當前經濟下滑主要是由于要素驅動紅利衰減，向效率驅動乃至創新驅動的轉型滯后；政府主導動力枯竭，地方財政不具有可持續性；國企產能過剩擠壓民營經濟，資金繼續流向本來就充裕的國有企業，其后果就是重復投資、無效投資的不斷累積，導致經濟嚴重乏力，造血機制不足；再加上政府施政過程中出現的嚴重不作為的問題，及對“新常態”的理解偏差這五重原因造成的。

可以看出，這些原因的背后都是市場化改革不夠深入，政府與市場、政府與社會之間的治理邊界不夠合理，市場經濟制度不夠完善以及政府治理出了問題造成的。如果不進行深層次的制度性方面的市場化改革，這五重導致經濟增長持續大幅下滑的因素就不可能得到根本性的解決。但現實是，許多部門和地方政府沒有真正遵循十八屆三中、四中、五中全會的中央決議精神，特別是沒有讓市場在資源配置中發揮決定性作用和更好發揮政府作用的方向改革，所給出的改革措施甚至和改革開放取得巨大成就的重要因素在很大程度上是背道而馳的，導致了嚴重的激勵不相容，以致當前許多改革的思路和舉措都是反向的，政府行政壟斷、主導經濟、國企做大的現象愈演愈烈，民營經濟的發展空間進一步受到嚴重擠壓，導致民間、民企對當前政策手段和改革方式信心不足。

民間信心不足導致即使社會資金豐富也不愿投資。有一種觀點認為，今年1～4月份的民間投資增速下滑是由于整個經濟增長率下降導致需求自然下降。如果是這樣，那么為什么在今年1～5月全國固定資產總的投資增速基本不變的情形下（由去年底的10%略降至9.6%），但政府投資卻由去年底的9.5%猛增至20%，而民間投資卻由10.1%繼續大跌至歷史新低3.9%呢？反差如此巨大，只能表明當前的中國經濟仍是一個政府主導而不是市場發揮主要作用的經濟，政府急于保增長而再次出臺大規模投資刺激計劃，且很多資金又流向國有企業，使國有企業肆無忌憚地橫行于資金密集型行業，大量高負債國有企業大規模進軍土地市場，近年來各地的地王基本都是國有企業，出現了國有銀行和國有企業成為資本密集型行業供需雙方的市場博弈主體這一世界奇觀。另一方面則顯示了民間資本的信心嚴重不足，即使社會資金豐富也不愿投資。同時，由于邊際收益遞減及政府主導下的投資低效率，這一輪規模更大的鐵路、公路、基建投資，從對經濟增長的拉動效果來看，要比2008年的4萬億投資效果差很多。

因而，供給側結構性改革應統一到十八屆三中全會所提出的讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，以及十八屆四中全會所提出的全面推進依法治國和十八屆五中全會提出的創新、協調、綠色、開放、共享的五個發展理念上來，以市場化、法治化的結構性改革來同步解決做什么、誰去做、怎么做的問題，堅定不移地繼續推行松綁放權和市場化制度性和有限政府職能的改革才是關鍵。否則，供給側結構性改革的內涵不明確，許多政府部門和部委就會要么選擇不作為，要么選擇根據各自的想法，甚至是自身的利益來實施所謂的供給側結構性改革，出現激勵不相容的反向作為。

如不盡快進行深層次市場化制度性方面的改革，中國經濟唯一可能的趨勢就是經濟增長持續大幅下滑。現在簡單套用、泛用、誤用經濟學理論及其經濟政策現象嚴重，有人認為依靠重商主義政府來推動中國的“工業革命”就可解決問題，更多人呼吁采用更大力度的財政政策和貨幣政策就可解決當前經濟下滑劣勢。這些觀點都以為不重視長期治理的市場化改革，就可以快速實現工業化，就能扭轉經濟增長持續大幅下滑困境。這只能是空想或短期有效，并不能從根本上解決問題，甚至有反效果。這是由于，許多現代經濟學理論以及基于這些理論發展出來的政策工具大多都是基于有一個成熟完善的市場經濟制度環境的假定而給出的，因而都是基準經濟制度環境下的基準經濟理論和基準政策工具，不能直接照搬照用到中國這樣一個市場經濟體制還遠沒有完善的轉型加轉軌的新興經濟體。如果不考慮前提假設一味地泛用、誤用，只能是作用有限，甚至起反效果。

當然，也還有不少人很不以為然地說，發達國家如美國現在也只有2%～3%的經濟增長，中國的經濟增長哪怕低到6%也很不錯了，沾沾自喜，缺乏憂患意識。殊不知，這種將不同發展階段放在一起的簡單類比是會誤國的。用衛星作比喻，發達國家就像已進入預定軌道環繞飛行的衛星，總體已基本處于平衡增長軌道。中國則不同，作為一個仍處于發展中的經濟體，就像發射衛星處于騰空上升階段的火箭一樣，還需一定的速度保障，否則動力不足，就可能讓衛星達不到預定目標軌道，會造成非常嚴重的災難性后果。因此，中國在更為關鍵、更為根本的市場制度建設問題上一定不能出問題，否則可能非但會動力不足，還會出現阻力。

從歷史和現實來看，靠政府主導、國企主體無法解決經濟困境。觀察自2015年以來中國各省的經濟增長就可以發現，那些政府干預較多、國有經濟占比較大的省份，往往也正是經濟受沖擊最大的省份。例如，在2015年全國31省GDP增速排名中，有5個省份經濟增速低于6.9%，它們是遼寧、山西、黑龍江、吉林和河北，其中遼寧以3%的增速位列倒數第一。而在今年第一季度，這5省再度位列GDP增速后5位，遼寧甚至出現負增長，以-1.3%的增速位列末位。已經被實踐證明行不通的經濟發展模式，難道我們還要重蹈覆轍？

回顧近代以來的中國歷史，也有三次以國有企業主導的工業化失敗嘗試：第一次是洋務運動，在國家處于主導控制下的工業化嘗試，最終以中日甲午戰爭慘敗收場；第二次是西方國家發生第一次大蕭條以后，1934年開始國民政府掌握了經濟的走向，抗戰勝利后國有資本膨脹到了新的歷史高峰，由于貪腐嚴重，效率低下，反而導致國民政府的加速崩潰；第三次是建國后以國有企業推動工業化，最終形成了國有經濟占絕對經濟地位，對經濟造成嚴重負面影響，到文革結束時幾乎讓中國經濟走上了崩潰邊緣。

相反，改革開放以來，非國有經濟尤其是民營經濟的大發展對中國經濟的發展做出巨大貢獻，無論產值貢獻還是解決就業方面均居于主要地位，并且越是民營經濟發達的地方，地方政府無論是經濟發展、社會穩定還是其他方面，日子都會好過很多，少許多麻煩。更重要的是，中國向效率驅動乃至創新驅動的轉型發展，還有賴于民營經濟發揮主體作用。這樣，歷史和現實都告訴我們，國有經濟主體、政府主導，很難解決其效率低下、創新不足、貪腐猖獗、民營經濟受擠壓、機會不均導致社會公平正義嚴重不足的問題，這與讓市場發揮決定性作用是根本沖突的，也無法真正實現國家治理體系和治理能力的現代化。

為了避免歧義，需要著重指出的是，筆者并不是說不需要國有企業。國企的存在必要性主要是基于國家經濟安全和政治方面的考慮，而不是基于效率的角度，從而必須有一個度，比重不能過高，不能過度強調它的作用，一個沒有效率、經濟不能有大的發展的社會是不可能長久穩定，也是不可持續的。

并且，如果什么都是由政府和國企兜著，中間沒有隔離帶和防火墻，一旦經濟出事，責任自然就在政府、國企，從而矛盾立刻就集中在政府身上，這將會對中國政治、經濟和社會穩定造成很大的風險。同時，這也非常不利于產業轉型升級和破產。比如，我們能讓那些高污染、高消耗的國有企業破產嗎？而如果是民營企業，就不存在這個問題。比如，美國政府為了削減發電廠的碳排放，加快清潔能源的使用，以應對氣候變化，制定了《美國清潔電力計劃》環境能源政策，當然也由于頁巖氣能源革命，短短幾年，美國已有30多家煤炭公司申請破產，包括美國第二大煤炭生產商阿爾法等大型煤炭公司。中國國有煤炭企業，特別是那些夕陽企業能這樣做嗎？此外，許多人主張國有企業大量存在是基于解決民生和社會保障問題的考量，但國有企業是生產性單位，是要追求效率的，而民生和社會保障及社會穩定是應該由政府通過提供公共服務去解決的。

很多人也將國有企業當作黨的執政之基，而忽視民營企業在這方面的重要作用，這其實是有失偏頗的。執政之基主要體現在人民對執政黨的擁戴度及其執政的滿意度，而這取決于執政黨能否通過有效的治理，讓經濟持續發展，社會和諧穩定，來滿足人民日益增長的物質、文化和公共產品的需求。改革開放以來，如沒有非國有經濟，特別是民營經濟的發展，中國經濟怎么能大發展，經濟、政治及社會怎么可能這么穩定，怎么會取得舉世矚目的成就呢？顯然，改革開放以前的實踐已表明，計劃經濟條件下完全靠國有企業并沒有很好地滿足人民的需求，恰恰是改革開放后民營經濟的大發展才使得人民的需求得到極大滿足，極大地夯實了黨的執政基礎。

所以，最重要的還是要思想解放，打破思想的禁錮，堅定市場化改革的信心，樹立鼓舞人心的改革和發展目標，并能堅實落地。前面列舉的上世紀80年初翻兩番的目標，上世紀90年代初小平南方談話和隨后確立市場經濟體制改革目標，及本世紀初加入WTO的例子都說明了只要通過真正的制度性、市場化的深化改革和擴大開放，同等對待非國有經濟，社會和企業的信心肯定會為之一振，經濟持續下滑的劣勢就會逆轉。

值得肯定的是，今年6月14日，國務院發布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，提出要初步清理廢除和禁止出臺妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法。這個意見如能執行到位，對于降低制度性交易成本，調動各類市場主體的積極性和創造性，無疑是有正向作用的。

供給側結構性改革的邏輯與政府定位

供給側結構性改革必須注重兩個邏輯：發展的邏輯和治理的邏輯，否則會造成各種問題和危機，其關鍵是政府的定位必須恰當。同時，建立一個維護、服務型有限政府離不開三要素：法治、執行力、民主監督。惟其如此，中國才能實現經濟可持續增長和發展，社會和諧穩定，國家長治久安。

中國改革已經進入深水區。改革在取得巨大成就的同時，問題也十分嚴重：社會公平正義嚴重不足，貧富差距過大，貪腐猖獗，生態嚴重惡化，沒有處理、平衡好發展和治理邏輯，導致成就和問題兩頭都冒尖。當前，中國社會經濟發展所面臨的困境也是問題的表現之一。如果對導致發展成就的經驗和問題的根源認識不清，錯把缺點當成優點，把短處當成長處，中國經濟的問題不可能得到根治，也不可能實現社會和諧與國家長治久安。

要找準什么是導致中國改革成就巨大的新的因素。客觀而言，中國改革之所以取得巨大成就（當然由于只是遵循了發展的邏輯，沒有注重治理的邏輯，問題很多、很嚴重），就是因為基本放棄計劃經濟，實行松綁放權的改革，政府的干預大幅度地減少，民營經濟大發展從而國有經濟比重不斷下降。因此，我們應該按照實驗物理學的基本實驗的基本方法論來談什么是差異因素，那就是，除了堅持黨的領導、堅持社會主義、保證社會穩定之外，新的因素是：較大程度的經濟上的選擇自由、松綁放權的改革、引入競爭機制（包括中央與地方政府、對內對外的競爭）、對外開放、民營經濟大發展，中國的巨大成就正是在這樣的基本制度性市場化改革下才取得的。

然而，現實中，許多的改革正在往回改，又回到政府主導的老路，一旦遇到問題，就慣性思維式地回到老路，就想到或仍采用政府主導的方式去解決，負面作用很大。例如，由于對供給側結構性改革與“三去一降一補”的機械理解，各級政府更是通過層層分解的任務指標以行政手段來越俎代庖地解決本應由市場和企業自主解決的問題，使得問題并沒有從根源上得到實質解決，隨時可能死灰復燃。

以去產能為例，一直在路上的去產能，產能卻越去越多。2015年，中國平板玻璃、鋼鐵、水泥和造船等嚴重過剩行業的產能利用率均已下滑到70%以下，其中鋼鐵行業與2008年相比產能利用率下降達10%之大。為此，國務院今年2月出臺的6號文提出5年內要化解鋼鐵過剩產能1～1.5億噸，結果剛出臺，3月、4月鋼鐵產量卻連續增長，許多依靠政府補貼續命的鋼鐵企業又開始復產。與此相反的，還是拿美國煤炭企業的生存危機作為例子，美國政府并沒有出手干預市場讓煤炭企業茍延殘喘，而是讓市場、讓企業自己來決定自己的命運，其結果是2015年美國煤炭產量與2008年相比減少了20%多，成功實現了去產能。

建立維護、服務型有限政府有賴于法治、執行力和民主監督。之所以會有上述這些問題，關鍵是政府的定位沒有得到合理界定。中國的政府本質上還是一個發展型的全面政府，過于注重發展的邏輯，卻忽視了治理的邏輯。政府在資源配置中仍然居于主導地位，大量越位和錯位，大大限制和壓制了市場作用的發揮，而政府卻在維護市場秩序和提供公共服務方面大量缺位，沒有發揮好應有的作用。因此，供給側結構性改革首要任務應該是體制機制的改革，首先解決好效率驅動的問題，改革影響市場效率的不合理制度環境和監管架構，解決政府職能定位的問題，以此解決好政府與市場和政府與社會的治理邊界，使之成為一個好的市場經濟。

由于政府既是改革的主要推動力量，更是改革的對象，這就決定了中國下一步改革的艱難性。那么，如何將二者有機結合起來，并將全面深化改革引向深入呢？即如何從政府自身的改革入手，來使之成為一個改革發動機？如何確保深化市場化改革的成功？如何在加強治理的同時，又不對發展產生太大的副作用？這些問題實際上就牽涉到政府治理本身，在筆者看來，一個維護、服務型有限政府的善治實現依賴于三要素——法治、執行力和民主監督。

其一，法治的首要作用是對政府行為的規范和約束，其次才是對市場經濟個體的約束。這是“法治”和“法制”的本質差別。一個好的法治環境，可以支持和增進市場，真正讓市場發揮基礎性和決定性的作用，而政府只是起到維護和服務的作用，只有這樣才能最大限度地壓縮權力尋租腐敗的空間。

其二，增強改革的執行力和發展的驅動力，則必須從法治、激勵和理念三個維度推進綜合治理，特別是要發現和培養改革發展的開拓良將，將那些不唯上、不唯書、只唯實，敢闖、敢試、敢為人先的人放在重要崗位上或一把手的位置上，使之成為一個個改革發動機。

其三，沒有民主監督，沒有問責，沒有責任邊界的劃定，沒有社會和媒體的監督，這樣的政府治理體系將是渙散失效的。中國還需要有質量的量化指標作為目標，否則就沒了努力方向，也就無法對官員加以問責，官員也就沒有責任和動力關注發展、推動改革，不再勇于創新。

供給側結構性改革的方法論問題

供給側結構性改革要取得成功，必須正視改革的艱巨性和復雜性，用好成功改革的方法論，靈活運用“明道、樹勢（順勢）、優術、抓時（擇時）”四位一體的方法論。并且，對于改革方案的制定方式也需要重新設計，以確保獨立性、科學性和可操作性。

當前中國改革空間異常狹窄，來自于利益集團和弱勢群體的雙重夾擊，使之充滿著對立和沖突，社會剛化和階層分化嚴重，具有很大變數，需同時解決好讓市場發揮決定性作用和社會公平正義問題。為此，我們要有十足的緊迫感，不能再滯后，越拖越麻煩，比如房產稅和遺產稅，在十多二十年前基本沒有房產和財產時就制定成法規是非常容易的一件事情，但現在再來制定已經是阻力重重。

由此，現在很多改革包括政府大力倡導的供給側結構性改革，并沒有從方案落實到制度，從制度落實到政策，從政策落實到行動，缺乏可操作性，執行不下去。基本是上面在踩油門、中間在掛空檔、下面在踩剎車，整個地方部門不作為，改革決議和文件在許多方面處于空轉的狀態，甚至由于目標、方向的混亂，反而出現文件與文件打架，改革有往回走的趨勢，令人十分憂慮。問題出在哪里？在筆者看來，至少有三個方面的因素。

其一，按照現在的改革做法，讓部委自己來操刀給自己動手術，讓地方政府來革自己的命，很難做到。即使國家發展和改革委員會也是發展的性質大過改革，給人的感覺就是在不斷地審批項目，在改革上用力嚴重不夠。一旦經濟遇到問題，就想到用政府主導的老辦法來解決。不像以前，中國設置國家體改委這樣一個專門研究、制定、協調和指導體制改革的綜合性、獨立性專門權威機構，一旦形成決議和文件，中央部委不得不執行。正如曾任國家體改委主任的陳錦華所言：“因為改革涉及到利益格局的調整。有權力、有利益的部門都不想讓步，都要別人改，自己不改。在這樣的情況下，就需要一個超脫權力和利益格局之外的部門來研究、協調、仲裁、推動。”當前，中國改革的推進又面臨相同的問題，因此有必要恢復國家體改委或成立類似的機構。

其二，缺乏鼓勵改革理論探討的氛圍條件，無法凝聚改革的學理共識，增加改革的前瞻性和戰略性。中國改革是一個龐大系統工程，實踐每向前推進一步，都會帶來更多更為復雜的理論和實際問題，這就對理論創新提出了新的更高要求。不過，理論探索離不開一個開明、寬松的輿論氛圍和社會環境，需要務真求實，要盡量避免上綱上線甚至動輒上升為意識形態、陰謀論、敵對勢力的大字報“文革”語言，這樣將造成很大的社會不和諧，導致極其嚴重的負面后果。

其三，目前中國的智庫結構也還是官方色彩濃厚，缺乏獨立性、客觀性，民間智庫很少，發展嚴重滯后。在現有的決策體制下，中央關于某個領域的政策往往是由相關部委負責制定的，而部委下屬的研究機構往往通過寫文件、做課題、報內參在決策中發揮作用，形成一種決策咨詢上的渠道壟斷。顯然，這導致的結果只能是政策被部門利益、地方利益所裹挾，不是基于一般均衡、綜合治理的考量。如，國企改革1+N的文件就是一種關門設計，沒有很好地聽取國企、地方政府和社會各方面的意見和建議，使之脫離國企實際嚴重，帶有明顯部門利益和視野上的局限。獨立的政策研究機構是政府決策科學化的保障，中國需要大力發展民間智庫。

基本結論

供給側結構性改革的首要任務應該是體制機制的改革及其改革落地的執行力問題。首先解決好效率驅動的問題，改革影響市場效率的不合理制度環境和監管架構，解決政府職能定位的問題，以此解決好政府與市場、政府與社會的治理邊界，使之成為一個好的市場經濟。不應人為地將發展的邏輯和治理的邏輯對立起來，將需求側發力和供給側改革拆分開來，將短期增長和中長期發展割裂開來，那樣容易引起爭議，甚至可能有反作用，使得改革的共識消解、動力耗散。

因此，要打破改革停歇不前甚至倒退的僵局，需進一步思想解放，讓改革統一到十八屆三中全會所提出的讓市場在資源配置中發揮決定性的作用，更好發揮政府作用，以及十八屆四中全會所提出的全面推進依法治國和五中全會的五個發展理念上來，以市場化、法治化的結構性改革來同步解決做什么、誰去做、怎么做的問題，堅定不移地繼續推行松綁放權和市場化制度性改革才是關鍵。當然，面對經濟增長持續大幅下滑的困境，中國也需要一些短期的政策手段，如實行結構性減稅、加強對國企的約束、放開對民企的壁壘等，以提振社會和大眾對于中國經濟的信心，激發企業發展活力和居民消費潛力，增強經濟增長內生動力。這些才是應對當前經濟下滑和解決供給側結構性問題的正確舉措和改革，才能同時處理好發展的邏輯和治理的邏輯，實現經濟又好又快的發展。

責 編∕樊保玲