軌道交通物業開發用地獲取方式研究

■　楊建華

軌道交通物業開發用地獲取方式研究

■楊建華

論述深圳軌道交通建設及物業開發的基本情況及深圳軌道交通建設的投融資體制；從“招標、拍賣、掛牌”出讓方式、協議出讓方式和授權經營（整備）方式等方面闡述深圳軌道交通物業開發用地獲取方式；從使用權獲取障礙及地表、地下、地上使用權分設論述軌道交通物業開發的法律與技術基礎。以深圳地鐵為研究對象，結合具體案例，對軌道交通投融資改革與土地獲取方式進行研究，對探索與實踐進行總結，創新管理機制，提出有效策略與實施方案，研究成果具有借鑒意義。

軌道交通；物業開發用地；獲取方式；投融資體制；地鐵建設

0　引言

改革開放以來，我國經濟建設快速發展，城市化率逐年提高，城市交通需求迅猛增長，供需矛盾日趨凸顯，交通問題已成為制約城市發展的瓶頸。大力發展城市公共交通系統是解決城市交通問題的必然選擇。城市軌道交通是公共交通骨干組成部分，截至2014年底，全國地鐵開通城市22個，運營里程2 829 km，開通線路94條；規劃建設線路9 926 km；正在建設地鐵的城市14個，建設里程895 km，線路29條，規劃建設線路3 610 km。土地綜合開發是軌道交通投融資體制改革的關鍵［1］，目前已獲批未建和正在爭取報批的城市有數十個。保守估計，未來10年內，用于城市軌道交通建設的總投資超過5萬億元，在政府難以承擔巨額投資的情況下，為解決建設資金來源需求，相繼提出構建 “軌道+物業”的發展思路。因此，根據對實際情況的探討，總結獲取軌道交通物業開發用地具體化和系統化的做法，為各級城市政府、企業決策提供指導依據，為軌道交通可持續發展提供理論支持，具有示范意義。

1　深圳軌道交通建設及物業開發基本情況

深圳是我國較早進行地鐵建設的城市，截至2014年底，運營里程178 km、在建線路3條。自地鐵一期建設開始，一直探索構建適合我國國情、符合特區實際的軌道交通可持續發展模式，在地鐵沿線土地開發上進行了一系列的探索性實踐。2009年提出全面構建“軌道+物業”的可持續發展戰略，通過定向“招標、拍賣、掛牌”與土地作價出資方式獲取數塊土地資源。

2　深圳軌道交通建設的投融資體制

深圳軌道交通建設經歷了一元化、二元化和多元化投融資模式的創新變革。“政府主導、市場化運作、多元化投資、可持續發展”成為深圳市積極推進軌道交通投融資體制改革的基本原則。

深圳地鐵一期工程總投資約105億元，采用一元化投資模式，由政府負責70%投資，企業通過銀行貸款等方式籌措30%投資資金，主要靠政府直接財政投入。二期工程總投資約800億元（不含已BOT形式特別授權香港鐵路有限公司負責的深圳軌道交通4號線），基本上采用二元化投資模式，由政府財政負責50%的資本金，其余50%的建設資金由企業采用債券、短融、銀行貸款及BT等形式進行融資，融資渠道與融資方式更為多樣［2］。三期工程在全國率先采用多元化投融資模式，“政府將地鐵沿線上蓋用地作價出資注入深圳地鐵，由地鐵集團融資開展地鐵建設”，并得到國家發展和改革委員會的審批同意。

3　獲取深圳軌道交通物業開發用地方式

3.1一般獲取方式

3.1.1特征

軌道交通站點、區間、車輛段及其上蓋物業開發用地有以下特征：

一是資源屬性，其具有軌道交通基礎設施的附屬性。

二是功能屬性，通過統一的規劃與設計，在滿足軌道交通自身功能基礎上創造出可以開發利用的土地資源空間。

三是土地本身屬性，通過整備可綜合集約利用的軌道交通用地具備綜合功能，既有軌道交通城市基礎設施的公益性功能，又有可開發利用的經營性功能。公益性功能可采用劃撥方式獲取土地使用權，經營性功能必須通過“招標、拍賣、掛牌”方式獲取土地使用權。二重性是“軌道+物業”的最大設計障礙。

3.1.2獲取方式

（1）“招標、拍賣、掛牌”出讓方式。《中華人民共和國物權法》第137條和138條款規定了經營性用地必須采用“招標、拍賣、掛牌”方式、公開競價方式進行出讓，對協議出讓方式及劃撥方式進行了嚴格的限制。因此，軌道交通物業開發用地一般會采用復合方式招標或定向（帶重要排他條件）拍賣的方式。這是獲取軌道交通物業開發土地最為普遍的形式之一。

（2）協議出讓方式。政府以協議方式在一定年限內將建設用地使用權出讓給意向用地者，意向用地者向國家支付協議出讓金。

（3）授權經營（整備）方式。軌道交通企業在建設軌道交通前期，對沿線土地資源進行整備，并通過統一規劃設計，為后期物業開發、商業經營預留必要的、清晰的各項接口條件，通過土地交易市場進行公開“招標、拍賣、掛牌”方式轉讓物業開發權，而軌道交通企業在前期的投資投入，在轉讓收益中返還。

3.2獲取軌道交通物業開發用地使用權的障礙與對策

3.2.1障礙分析

明確軌道建設主體具有沿線土地開發權主體地位是實現軌道交通與沿線土地共同開發的重要事實條件。但《中華人民共和國物權法》對土地房屋征收、經營性用地出讓、劃撥用地用途范圍等方面有嚴格規定，使一些地方政府為促進地鐵建設運營和物業開發同步實施而制定的行政規章制度、辦法等鼓勵性條款的有效性有存疑空間，導致軌道交通物業開發獲取土地面臨新的法律障礙。

（1）沿線土地儲備的征收、征用及拆遷問題。軌道交通線路通常通過成熟的城區及城郊已建設區，必然要進行站點、區間、車輛段、停車場等周圍土地的儲備，進行房屋征收拆遷、土地使用權征收。《中華人民共和國物權法》第42條規定：“為了公共利益，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”地鐵建設是重大的基礎設施建設，其運營是具備準公共性的產品。因此，建設地鐵屬于國家需要，也是公共利益［3］。但軌道交通建設需要的建設用地紅線范圍小于上蓋（周邊）軌道交通物業開發用地紅線范圍時，法律依據就顯得不夠充分。

（2）建設用地使用權出讓制度問題。根據《中華人民共和國物權法》第137條規定：“工業、商業、旅游、娛樂和商品等經營性用地，以及同一土地有兩個以上意向用地者，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。”用于住宅、辦公樓、商業、公寓、酒店等開發的軌道沿線用地，一般認為屬于經營性用地，而不屬于交通功能用地，要走“招標、拍賣、掛牌”程序。如果為確保軌道交通企業中標，需在條件中加入過多限制性條款，對其他企業顯失公平；如果不帶條件公開競價，土地獲得者未必是軌道公司。而且地鐵建設面臨資金不足卻要同步支付高昂地價，“軌道+物業”開發獲取土地最主要障礙是《中華人民共和國物權法》的“招標、拍賣、掛牌”出讓制度。

3.2.2法律與技術基礎

地表、地下、地上使用權分設奠定了軌道交通物業開發的法律與技術基礎。從國際特大城市的經驗看，分層使用土地資源必將成為一種趨勢。地下空間是一種新型的國土資源，但其產權的確認沒有法律根據。《中華人民共和國物權法》第136條規定：“建設用地使用權可以在土地地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權［4］，”使建設為目的的利用土地范圍從傳統的地表擴大到土地的多層空間，可為建設用地使用權多層出讓形成法律依據。土地使用權的分層設立制度為土地立體化利用，特別是地下空間、地鐵上蓋的開發奠定了法律基礎。要實現“軌道+物業”的模式，有幾條必要的要素：一是軌道交通建設用地范圍內及其一定的半徑范圍內可創造集合利用開發的土地資源、土地空間；

二是通過軌道交通建設創造出來的集合利用開發的土地資源及土地空間由軌道交通企業主導開發，收益反哺于軌道交通建設或彌補運營虧損。

3.2.3對策與創新

（1）“招標、拍賣、掛牌”的適用對策。雖然軌道交通物業具備經營性土地使用權，但又具有公益性的內涵特征。主要理由：

一是軌道交通建設附生的用地是軌道交通企業創造出來的；

二是附生的用地是軌道交通正、外部性的直接依托資源，軌道交通產生的外部性有些部分直接體現在軌道交通物業的增值溢價上；

三是可通過制定政策將同步開發產生的經營收益反哺于軌道交通建設及運營，使其具有真正意義的公益性。

（2）特許經營或授權經營模式的對策。國有土地使用權授權經營指政府以一定年期的國有土地使用權作價后授權給國有控股公司，作為國家投資機構的國有獨資公司和集團公司經營管理行為。這種授權經營的方式在國家授權機構所屬企業的改革中普遍使用，法律風險相對較小。

（3）土地作價出資（入股）模式的對策。土地使用權作價出資或入股，是國有企業改革中出現的特殊土地使用權的創設方式，也是國有企業重組、并購中經常發生的行為。作為軌道交通物業開發用地，在實踐中公司獲得建設用地使用權，并非以公司作為物權人、經由出讓的方式直接取得建設用地使用權，而是國家以投資（入股）的方式，在公司取得法人財產權的基礎上獲取建設用地使用權，相當于國家將出讓金入股作為股權，由國家作為股東享有公司權益。

3.3獲取深圳軌道交通物業開發土地實踐

3.3.1獲取的土地情況

深圳市較早地探索軌道交通地鐵沿線物業開發模式，在深圳地鐵二期工程中，通過“招標、拍賣、掛牌”方式依法獲得土地開發權。此外，深圳市針對軌道交通建設提出“三個堅定不移”，促進了將土地作價作為資本金注入深圳地鐵集團。

深圳地鐵獲取的土地開發權見表1。

3.3.2“招標、拍賣、掛牌”方式獲取物業開發權的實踐案例

2008年5月，前海車輛段通過“招標、拍賣、掛牌”方式完成土地交易。

（1）前海車輛段的基本情況及建設時序安排。前海車輛段物業開發項目是地鐵1號線續建工程車輛段的上蓋物業開發項目，總體規劃布局以注重環境、合理布局、功能分區明確、配套設施完善、可彈性開發等為規劃設計總原則，力求體現城市土地的利用與軌道交通相結合的高效率開發模式［5］。

表1　深圳地鐵獲取的土地開發權

2005年確定前海車輛段選址，2006年完成初步設計，開展軟基處理工程（原地質為沿海海田灘涂地貌），2007年3月確定施工圖，開展樁基施工，2009年10月車輛段具備接車功能。但上蓋物業開發進度遠遠滯后于地鐵建設需要，因上蓋物業開發需要進行必要的“招標、拍賣、掛牌”程序及相關規劃設計的認可，2008年6月簽署了土地使用合同。此時車輛段已基本完成主體結構板施工，按原擬定的規劃設計方案預留了結構開發條件。

（2）前海車輛段上蓋物業開發用地轉讓的技術準備工作。為獲得土地使用權，前期階段進行統一規劃，統籌好宗地安排，會同有關部門做好軌道交通功能布局，為上蓋物業開發提供基礎；主要成果是對車輛段的功能進行布局和規劃要點，以及制定土地分宗的基本原則。統一設計，統籌好立體功能接口。因車輛段是整個軌道交通線路建設的關鍵工期點，受征地拆遷等因素制約，施工周期非常緊迫，需同步研究車輛段及物業開發的設計接口功能。核心成果是形成立體分層的宗地圖和制定《地鐵前海灣車輛段上蓋平臺同步建設技術要求》及《前海灣三條市政道路設計技術要求》。統一建設，統籌好建設時序。軌道交通主管部門確定車輛段功能概算，確定蓋上、蓋下投資分攤的原則與比例；國土部門根據要點、詳細藍圖和軌道初步設計概算對土地底價進行測算并完成審定；軌道交通公司研究上蓋物業開發與車輛段建設的時序安排和必要的開發模式。主要成果是土地底價確定和開發時序安排的總體籌劃。精心組織，統籌好各方訴求。主要成果是形成土地出讓合同，處理土地出讓金繳轉事宜。

（3）前海車輛段上蓋物業開發用地掛牌要素條件準備工作。

一是確定轉讓方式。確定競買申請人為境內注冊公司、企業和其他組織，個人和聯合體不得競買；必須具有地鐵線路和附屬設施建設經營范圍，并擁有1條以上地鐵線路建設、經營經驗；競買人必須通過競買資格審查并取得證明。

二是確定掛牌的其他要素條件。項目建設必須符合《地鐵運營管理暫行辦法》、《地下鐵道建設管理暫行規定》、《其他地鐵建設和運營管理的相關規定》；必須與地鐵建設同步進行建設上蓋物業平臺、柱網及相關設施，并符合《地鐵前海灣車輛段上蓋平臺同步建設技術要求》，在地鐵“軌通”之前竣工；必須建設前海灣跨車輛段的三條市政道路橋，并符合《前海灣三條市政道路設計技術要求》，建成后無條件移交給政府。如需成立項目公司，則必須為全資子公司。該項目公司的股權在地鐵1號線續建工程試運營之前不得轉讓。

三是發布公告，完成交易。根據市政府相關紀要，將土地使用權轉讓金（地價）轉資本金，即地鐵集團按合同規定繳納地價后，財政同步安排返還給國有資產監督管理委員會，作為項目建設資本金投入地鐵建設。相關程序完成后，取得土地權使用證。

3.3.3“土地作價出資”方式獲取物業開發權的實踐案例

（1）前海樞紐的基本情況及規劃的變化。前海樞紐經過兩個階段的規劃變化，2007年根據原規劃方案，前海樞紐總用地為11 hm2，總建筑面積約75萬m2，總投資68億元，其中政府投資40億元。物業開發面積約50萬m2。2010年，調整后的規劃方案總占地20 hm2、總建筑面積約214萬m2，近期開發范圍占地約10 hm2，建筑面積約122萬m2。2013年簽署土地使用權作價出資合同，作價金額145.65億元。目前上部建筑方案設計已確定，地下樞紐部分已開始施工。

（2）土地作價出資方式的核心要點和流程。

一是土地作價入股是國有企業改革、重組、并購中常運用的重要策略，符合《中華人民共和國公司法》的規定。“招標、拍賣、掛牌”方式存在以下問題：上蓋物業開發業主的確定滯后軌道交通建設，將導致開發預留條件不充分使得軌道交通企業繳納的地價款需通過財政返還，程序繁雜；在上蓋物業開發投資主體未確定的情況下，下部平臺、主體結構及樁基礎已經提前施工，一旦出現開發方案重大調整等不可預見情況，將給軌道交通企業造成重大投資浪費等。因此，深圳地鐵以2012年深圳市軌道交通投融資體制的重大改革為契機，探索出“土地作價出資”的方式。

二是作價出資方式產生的背景及主要政策依據。2012年5月，《深圳市土地管理制度改革總體方案》獲得國土資源部和廣東省聯合批復，明確提出以土地三期開發用地作為完善土地作價出資方式的專項試點；在深圳市向國家發展和改革委員會提報的《深圳地鐵三期軌道交通建設規劃》中，明確提出以土地作價出資解決地鐵三期相關建設資金的融資方式，并得到國家發展和改革委員會的批復同意。2013年5月，深圳市出臺了《深圳市國有土地使用權作價出資暫行辦法》，隨后完善、頒布了《深圳市土地使用權作價出資實施流程》和《作價出資合同（范本）》，明確了土地作價出資的具體操作流程及各部門分工職責。

三是土地作價要點。土地作價出資時市政府將征地拆遷完成后的成熟地塊作為注冊資本，以作價出資方式增資注入地鐵集團。作價出資的土地一般為地鐵車輛段和地鐵車站上蓋及相鄰地塊，土地價格由市規劃和國土資源委員會的土地評估機構按地鐵開通前市場地價進行評估確定。

四是主要的流程。深圳市土地作價出資出讓國有土地使用權技術流程見圖1。

圖1　深圳市土地作價出資出讓國有土地使用權技術流程

（3）前海樞紐上蓋開發用地作價出資的技術準備工作。因作價出資方式對象是確定的，操作更為簡單。通常情況下，統一規劃、統籌功能、統一布局后即可開展相關工作，與相關部門做好總體布局。在此基礎上開展土地作價出資工作，評估地價。

與“招標、拍賣、掛牌”方式相比，土地作價出資方式可提前確定土地開發權的投資主體，軌道交通企業可提前及無顧慮思考物業開發的總體布局，效率更高，而且土地價值的增值創造也會更大。

4　結束語

城市軌道交通具有資金需求量大、短期盈利能力不足、投資回收期較長的特點，簡單以政府投資為主、以政府信用作為擔保開展金融信貸活動的建設融資方式無法滿足短期大規模建設的需要，地鐵建設各大城市相繼提出構建“軌道+物業”的發展思路。以深圳地鐵為研究對象，對軌道交通投融資改革與土地獲取方式進行研究，地鐵三期工程投融資改革是“軌道+物業”發展的良好契機，是軌道建設運營可持續發展的方向。

深圳地鐵在軌道交通物業開發用地獲取方式上進行了大量的探索與實踐，創新了管理機制，提出有效策略與實施方案，對國內其他城市獲取軌道交通物業開發用地具有借鑒意義。但受各地經濟發展水平、擁有的立法權限、法律法規、政府管理水平和市場環境及城市發展水平、創新意識等因素影響，各城市政府、軌道交通企業需要進一步結合自身實際情況，探索、交流、創新、豐富軌道交通物業開發用地獲取方式內涵和各項配套政策。

［1］ 趙堅.鐵路土地綜合開發的相關問題分析及建議［J］.中國鐵路，2014（5）：7-10.

［2］ 齊皓然.城市軌道交通投融資模式研究——以深圳城市軌道交通為例［D］.大連：大連海事大學，2013.

［3］ 賴秩峰.論地鐵和沿線物業捆綁開發中土地取得法律問題［D］.北京：北京大學，2008.

［4］ 周志芳，吳軍亮.中國地鐵上蓋物業開發模式及其法律風險分析［C］//2014年中國（青島）城市軌道交通管理和技術創新研討會論文集.青島，2014.

［5］ 徐偉工.深圳地鐵前海車輛段上蓋物業開發建筑設計方案的應用［J］.福建建設科技，2011（4）：33-35.

楊建華：深圳市地鐵集團有限公司物業開發總部，高級工程師，廣東 深圳，518026

責任編輯苑曉蒙

U239；F 532

A

1672-061X（2016）04-0091-05