檢察視角下推動行政執法與刑事司法銜接工作的對策研究

摘 要：近年來，針對行政執法行為失范、破壞生態環境違法犯罪現象屢禁不止等現實問題，永安市檢察院探索創新行政執法與刑事司法銜接工作的檢察監督方式，全程督辦環境綜合治理，引導規范行政、準確履責，生態環境明顯改善。本文試圖以此為標本，探討如何不斷完善“兩法銜接”機制，提高行政執法與司法的整體合力，有力打擊違法犯罪活動。

關鍵詞：“兩法”；銜接機制；環境綜合治理

長期以來，“兩法銜接”機制運行中存在著溝通渠道不順暢、協作配合不規范、法律監督不到位等問題，大大削弱了打擊違法犯罪的合力。為此，永安市檢察院結合司法實踐，依托“兩法銜接”平臺，從規范行政執法行為入手，全程督辦環境綜合治理，呈報的《檢察機關全程督辦轄區河道流域綜合治理探索》作為福建省唯一獲評環境保護部、中國法學會“生態環境法治保障制度創新最佳事例”。這為積極推動和構建“兩法銜接”機制提供實踐參考。如何健全和完善“兩法銜接”機制，建立行之有效的行政執法機關與檢察機關相互配合的工作機制，是目前亟待解決的難題。

1 探索運用“兩法銜接”機制全程督辦環境綜合治理的運行情況

在扎實推進環境綜合治理督辦工作中，永安市檢察院創新“兩法銜接”的檢察監督方式，形成了一定經驗，對于歸納、提煉“兩法銜接”中的檢察監督工作的常態機制具有重要意義。

（一）查問題、找根源，召開專題聯席會議。在先期探索中，永安市檢察院通過實地走訪、問卷調查、召開座談會等方式，全面了解轄區生態文明建設現狀、存在問題。在此基礎上，依托行政執法與刑事司法相銜接的平臺，召開專題會議，召集相關行政執法部門公布排查問題真相，并由永安市檢察院負責牽頭國土、工商等部門在全市范圍內聯合開展河道水污染、畜禽養殖污染、礦山地質環境治理及盜伐林木整治等“四個專項”治理。

（二）明責任、促共識，聯合推動專項整治。專題聯席會后，永安市檢察院牢牢立足對于“兩法銜接”工作的監督職能，明確檢察機關在“四個專項”整治中負責全程協調、監督，推動各項工作有序進行。永安市檢察院針對轄區境內“螞蟻搬家”式零星盜濫伐屢禁不止的情況，聯合公安、法院等多方力量開展打擊盜伐林木專項整治行動，達成引入治安處罰懲治零星盜伐，嚴格刑事拘留、逮捕強制措施、緩刑適用的執法統一共識，從嚴打擊涉林犯罪。2015年來，因零星盜伐被治安處罰較去年比降68.75%，零星盜伐案件較去年比降80%。

（三）重督辦、嚴查案，夯實檢察監督效果。檢察機關的督辦工作無疑需要輔以現實的司法措施，才能充分發揮震懾作用，促進依法規范行政執法行為。永安市檢察院在依法督促國土、水利、林業、環保等行政執法部門取締河道采砂、利用河道排污、拆除非法畜禽養殖戶等違法行為的同時，加強線索摸排，嚴肅查處生態領域職務瀆職犯罪6人，有效震懾危害生態文明建設違法犯罪行為；及時向國土、水利等部門發出檢察建議，幫助建章立制、堵塞漏洞。

2 “兩法銜接”機制存在問題及原因分析

永安市檢察院全程督辦環境綜合治理的探索是檢察機關推進“兩法銜接”、提高檢察機關效果的有益嘗試，但事實上在“兩法銜接”運行期間仍存在著法制不完善、體制不健全、機制不支持等方面的突出問題。

（一）“兩法銜接”的有關工作制度和要求未能有效落實。雖然“兩法銜接”有關制度已經建立，但在制度運行上缺乏具體、規范的操作標準，往往局限在一般性的溝通、聯系和協調上。如召開“兩法銜接”聯席會制度，行政執法部門和公安機關、檢察機關三方參加，但因受牽頭召開的部門不一、“不定期召開”的提出條件等因素影響，造成被動參加的多，解決“兩法銜接”實際問題不夠及時。[1]

（二）“兩法銜接”信息共享平臺運行不暢導致監督機制滯后。2014年4月福建“兩法銜接”信息共享平臺正式啟動，但因現行法律法規和規范性文件在信息共享問題上的規定過于原則，存在對于有問題的案件選擇性錄入或者干脆不錄入的情況，導致檢察機關無法主動篩選和確定有價值的案件線索，監督效果不明顯。2014年來，永安市相關行政執法部門移送涉嫌犯罪案件7件。從案件的辦理情況看，顯然不能客觀地反映全市在市場經濟秩序、妨害社會管理秩序方面的違法犯罪情況。

（三）行政執法與刑事司法存在著證據不銜接問題。修改后的《刑事訴訟法》第 52 條第 2 款規定，行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。但因行政執法機關缺乏收集證據證明涉嫌犯罪的意識，或者鑒于執法水平有限、偵查設備滯后等原因未能及時采取合法有效方式固定收集證據，使得一些本應立為刑事案件的案件因證據問題無法立案或起訴。[2]

3 健全和完善“兩法銜接”機制的若干建議

從永安市檢察院的探索和實踐出發，我們思考構建“健全組織-業務指導-信息銜接”三位一體檢察運行模式，督促行政執法人員規范履職，以期不斷完善“兩法銜接”機制。

（一）建立“兩法銜接”工作領導機制。“兩法銜接”工作涉及多個行政執法、司法部門，必須有一套溝通順暢、協調有序、及時高效的工作機制作為保障。實踐證明，“兩法銜接”工作應以黨委、政府的名義推進。黨委、政府牽頭成立由黨委、政府主要領導和相關部門“一把手”組成的“兩法銜接”工作領導小組，統一領導本地的“兩法銜接”工作。[2]領導小組辦公室制定年度檢查計劃，根據計劃或舉報控告申訴的相關內容，組織人員到相關行政執法機關進行檢查，查閱相關行政執法案件臺賬，復印相關臺賬內容，向行政執法機關詢問相關問題。

（二）適時加強業務指導。依托現有“兩法銜接”聯席會議、案件雙向咨詢制度，開展業務指導，加強一線執法人員的業務培訓，提高識別案件性質和證據收集、固定、保全的能力，提高偵辦能力。如針對環境整治工作推進中新出現的執法困惑、監管難點以及行政執法辦案水平亟待提高等問題，該院先后為住建、國土等500余名行政執法人員開設法律講堂，解決執法難題。通過關口前移，積極幫助提高行政執法辦案水平，充分發揮行政管理部門的管控和查禁作用。

（三）切實加強信息銜接。扎實推進“兩法銜接”信息平臺建設，真正實現對各行政執法機關的日常審查監督，做到網上銜接和網上監督。探索建立“行政檢察與行政執法相銜接工作機制”，與行政執法部門建立備案審查和查詢、案件信息共享、案件抽查、案件執行情況通報等項工作機制，了解行政執法機關行政處罰案件的辦理、執行情況，保證執法、司法信息互聯互通，及時全面掌握分析行政執法信息，監督規范執法行為。[3]

綜上，永安市檢察院通過加強“兩法銜接”中的檢察監督，成功督辦環境綜合治理，為推動“兩法銜接”機制建設提供了參照。然而，檢察機關對于“兩法銜接”工作的監督乃是系統工程，需要在實踐中不斷探索。

參考文獻

[1]王玄瑋.論檢察權對行政權的法律監督[J].國家檢察官學院學報.2011（3）.45.

[2]劉福謙.行政執法與刑事司法相銜接的幾個問題研究[J]. 國家檢察官學院學報.2012（1）.21.

[3] 元明.行政執法與刑事司法相銜接的理論與實踐[J]. 人民檢察.2011（12）.22.

作者簡介

吳海珠（1986-），女，福建省晉江市人，現為福建省永安市人民檢察院政治處副主任、未成年人刑事檢察科副科長、檢察員。