城鎮化過程中農村集體產權維護的制度分析

李紅偉　高巖

摘 要：目前我國城鎮化過程中農村集體產權面臨著制度性風險，“兩田制”使村委會代行農村集體產權的運營，存在著“政企不分”的現象；雖然在集體擁有土地和農戶享有土地承包經營權的二元產權體制下農村土地實現了“兩權分離”，但土地承包權和經營權是融為一體而不可分的，“兩權分離”使土地既無法流轉，也不利于規模經營。現代企業制度理論同樣可以用于農村集體經濟組織，即將展開的農村集體產權改革可看作是“政企分開”與“兩權分離”理論的又一次具體運用：村委會的行政化與村集體產權的股份合作化分開；村集體資產的所有權、承包權、經營權三權分置。以股份合作為基礎探索農村集體產權的具體實現方式，是維護農村集體產權的重要制度保障和有效途徑。

關鍵詞：城鎮化 集體產權 股份合作

中圖分類號：F30 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）01-095-02

2015年2月中共中央國務院發布的《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》中，提出了“推進農村集體產權制度改革”的具體思路和指導政策，這是繼2013年十八屆三中全會公告《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中對“加快完善現代市場體系”和“健全城鄉發展一體化體制機制”政策的進一步的細化舉措，專家對其賦予高度評價，稱之為“新世紀以來聚焦三農工作的12個中央一號文件中，關于農村集體產權制度改革最全面系統的部署。”由此，農村集體產權制度改革進入了一個前所未有的新的時期。

在農村土地產權制度安排中，我們不能繞開“兩田制”。所謂“兩田制”是指，在堅持土地集體所有制和家庭承包經營制的前提下，將土地劃分為口糧田和責任田兩部分。由于這種制度給了地方政府較大的土地支配權，容易損害農民利益。1997年國務院曾經發出通知，中央不提倡實行“兩田制”，沒有實行“兩田制”的地方不要再搞，已經實行的必須按中央的土地承包政策認真進行整頓。顯然，“兩田制”存在著傷害農村集體土地產權的問題，面對其已然存在的現實，欲保護農村集團產權之有效途徑是尋找制度創新之道。許多人都知道我國改革開放過程中曾經出現過的國有資產流失現象，但可能并未過多關注過改革開放以來尤其是近年來城鎮化過程中農村集體資產的流失和產權受損現象。這并不是因為農村集體產權受損情況微不足道，事實上，這些年農村出現的隨意征用、私自處置、侵吞集體資產的現象已是屢見不鮮且多有論述。在這里，筆者對農村集體產權面臨的這些具體問題不再贅述，僅就農村集體產權面臨的制度性風險及制度建設進行理論分析。

一、城鎮化過程中農村集體產權面臨的制度性風險

盡管產權的概念頗為繁雜，但一般情況下我們把農村集體產權解釋為農村集體經濟組織對其所有資產的占有、支配和收益的權利，其客體包括村集體所擁有的如耕地、林地、灘涂等自然資源，也包括能為村集體提供未來經濟利益的資產。農村集體產權所面臨的風險也就涵蓋這兩方面的內容。

從產權的主體來看，我們把村集體產權可以理解為所有權歸村民集體所有，支配權歸經營者。這應該是沒有疑問的，問題在于產權的實現方式。

（一）當前農村集體產權制度存在著“政企不分”

產權的實現不可能由村民集體來共同行使，要考慮效率問題。依據2010年頒布實施的《中華人民共和國村民委員會組織法》，“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業”，并“向村民會議、村民代表會議負責并報告工作。”因此多數情況下，產權的實現是由村委會代為行使，現實也可能演變為村委會的某個人行使。而目前村委會的職能傾向于行政化，所以有學者形象地稱上述做法為“政企不分”。同時，在這個過程中，也會產生相應的風險。

“政企不分的風險”并沒有在城鎮化過程中自然消失，而是隨著鄉、村融入城市，改制成街道（地區）辦事處和居委會后依舊被完整地保留下來。這就需要我們對制度進行設計，以規避這種風險，而股份合作則是一種十分有效的方式。

（二）農村集體產權制度中的“兩權”問題

十一屆三中全會以后的經濟體制改革中的“兩權”是指所有權與經營權。土地承包經營后，原來一切土地權利歸集體的單一產權體制，變為集體擁有土地和農戶享有土地承包經營權的二元產權體制。農村土地實現了“兩權分離”。但此處，承包權和經營權是一體的，且承包經營權不能隨意轉讓。

到了上世紀90年代，隨著股份制的推行，出現了“法人財產權”，“兩權分離”也就成為所有權與“法人財產權”的分離。

“兩權分離”也會產生相應的風險，經營者做決策時考慮的很可能只關心自己的利益，而忽略了所有者的利益。“兩權分離”的風險不可避免，但能通過制度設計使其減少，比如經濟組織內部機構之間的各種監督機制。

2014年9月29日，中央全面深化改革領導小組第五次會議審議了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》和《積極發展農民股份合作賦予集體資產股份權能改革試點方案》。前者針對農村土地經營權流轉和規模經營，提出將農村集體土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，進一步深化農村土地制度改革；后者提出積極發展農民股份合作，探索建立有中國特色社會主義的農村集體產權制度，賦予了集體資產股份權能改革試點的目標方向。

二、探索設立農村新型股份合作經濟組織是村集體產權維護的制度保障

（一）農村股份合作制度的歷史變遷

合作社在我國農村的歷史可追溯到建國初，當時農業、商業和手工業普遍實行了合作化，成立了生產、供銷、消費等多種合作社。當時的農業合作化經歷了互相組、初級社、高級社等階段，其中，初級社就包含了許多股份合作的因素，農民以土地、農具、牲畜等折股入社，按勞、按股分配等等做法，被認為是社會主義股份合作制的最早實踐。幾年后，合作化由于人民公社化運動而中斷。改革開放以后，農民合作組織又陸續出現，專業合作社和股份合作社也相繼發展起來。上世紀90年代，股份合作制由農業推廣到城市工商業，得到了迅猛發展。

股份合作制與股份制有一定的區別。股份制是建立在資本基礎上的“資合”，一股一票，按股分紅；股份合作制是采取了股份制某些做法的合作經濟，勞動合作是基礎，勞動合作和資本合作有機結合，按勞分配與按股分紅相結合。1993年的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》就正式提出了股份合作制企業的概念。實踐中，股份合作制被廣泛運用于國有小企業和集體企業。1997年“十五大”報告特別指出：“城鄉大量出現的多種多樣的股份合作制經濟，是改革中的新事物，要支持和引導，不斷總結經驗，使之逐步完善，勞動者的資本聯合為主的集體經濟，尤其要提倡和鼓勵。”

此次中央又提股份合作，而且把它放到了農村集體產權改革的頂層制度設計的高度，是前所未有的。

（二）農村集體產權改革中的“政企分開”、“兩權分離”及“三權分置”

源于1978年十一屆三中全會的經濟體制改革，在農村以家庭聯產承包責任制為主，在城市以建立現代企業制度為重，關鍵是增強經濟活力。但無論是從理論層面還是制度層面，城市現代企業制度的確立要遠比農村家庭聯產承包責任制更系統、更完善，筆者認為這應該也是近十多年來農村經濟遠滯后于城市的一個根本原因。“政企分開”與“兩權分離”就是在當年現代企業制度的建立過程中提出并加以成功運用的。目前的農村集體產權改革無異于農村的“經濟體制改革”攻堅戰，從提法上看，可看做是“政企分開”與“兩權分離”理論的又一次具體運用：村委會的行政化與村集體產權的股份合作化分開；村集體資產的所有權、承包權、經營權三權分置。如此，現代企業制度理論同樣可以用于農村集體經濟組織，“經營農村”的觀念將逐步被接受，農業和農村的現代化也就有了堅實的思想和理論支撐。

（三）農村集體產權的股份合作是“政企分開”與“兩權分離”的現實選擇

股份制是“政企分開”與“兩權分離”的現實模式，這已經是被城市經濟體制改革多年的實踐經驗所證明的。而且按照西方通行的公司法原理，只要是民商法意義上的公司，不管是什么性質，兩權分離都是其降低成本、實現股東利益最大化的現實優選方案。

城鎮化的過程，也是農村與城市融合的過程。所以，從邏輯上講，我們在經濟理論適用上也就沒有理由把兩者割裂，而認為城市的經濟體制改革經驗不適用于農村。

股份制作為一種現實選擇同樣也應該適用于農村經濟組織，只不過農村集體經濟更適合用股份合作制。以股份合作為基礎探索農村集體產權的具體實現方式，是維護農村集體產權的重要制度保障和有利途徑。

三、結論

中國農村土地制度的現行模式，即“兩田制”導致了政企不分和土地承包權與經營權的“兩權分離”問題，這導致農村土地無法有效流轉，土地流轉的交易成本過高，使得農村土地很難實現規模經營，從而直接降低了農村土地的使用效率。

現代社會治理理論、企業管理理論與實踐都將證明，無論我國農村集體土地的產權的現狀有多么的復雜，無論是解決“三權分置”還是解決“二權分離”的問題，都可以在現代企業制度理論指導下有效解決。維護農村集體土地產權也完全可以借用城市經濟改革的成功經驗。

面對集體土地產權、土地承包權和土地經營權的分置現狀，解決農村土地制度中政企不分的問題，關鍵是要落實黨的十八屆三中和四中全會精神，通過市場機制和市場力量來配置資源，通過完善法治建設來推動城市化過程中，既要滿足城市發展對土地的需求，同時，又可以有效地維護集體土地的產權保護問題。我們認為，這一過程雖然極其復雜，但完全可以參照城市經濟體制改革的經驗，即在確權的基礎上，走農村土地股份合作制之路，通過制度創新完全可以解決農村集體產權保護問題。

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（作者單位：北京電子科技職業學院經濟管理學院 北京 100000）

（作者簡介：李紅偉，北京電子科技職業學院經濟管理學院副教授，研究方向：經濟管理；高巖，北京電子科技職業學院經濟管理學院教授。）（責編：賈偉）