政府扶持大學生創業政策績效評價

牟恩民

摘 要：在近年來互聯網經濟飛速發展背景下，我國固有經濟發展模式、企業價值鏈都有待于革新，這樣一個年代給予了大眾創業的沃土。同時，中國目前的實體經濟不景氣，導致勞動力過剩，大學生就業壓力巨大，大學生創業熱潮也由此產生，面對武漢這樣龐大數量的大學生，政府制定青桐計劃以幫扶大學生創業，然而在政策實施兩年中，取得成就同時也發現了問題。文章應用了價值載體層次分析框架以及從大學生需求角度，定性定量地對大學生創業政策績效進行評價，得出了青桐計劃總體績效基本良好，價值理念以及價值載體方面評價都相對較高，問題主要存在于價值實現機制方面；大學生更需要綜合性的幫扶政策，且在根據大學生群體的實際情況，其最大需求在于經驗方面。

關鍵詞：青桐計劃 績效評價 價值載體模型 創業需求

中圖分類號：F240 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）01-076-04

一、緒論

進入21世紀以來，科技飛速發展，隨著2015年初李克強總理提出“互聯網+”的計劃，無論從媒體輿論方面還是從社會各個層面，互聯網思維都成為了主流。我國固有的經濟發展模式，產業模式，以及企業價值鏈都有待于革新。而在這樣一個革新的年代，有眾多的新興產業有待開發，面對著龐大的用戶需求，原有的垂直化企業已然不能滿足其需求。而當今社會又是一個產能過剩的年代，產能的過剩意味著大量勞動者有著就業壓力，大學畢業生也存在著巨大的就業需求。由此，大學生創業熱潮應運而生。大學生創業成功與否，與社會經濟環境、政策環境和創業者主觀條件密切相關。然而政策環境為創業基礎，是決定創業成功與否的基礎。創業政策是否真正制定有效，是否能夠真地落實到創業者的創業過程中，給予他們最大程度的幫助。

武漢是全國第三大大學城市，且正值經濟快速發展轉型之際，大學生創業熱潮也在如火如荼地開展。然而據了解，武漢創業成功的大學生人數不足一成，這不只是創業者自身存在問題。在政策而言，也應當存在著或多或少的問題。本文以青桐計劃為例，對大學生的創業政策的績效進行評價。從而得出對于大學生創業政策的績效研究。此次研究有利于大學生創業政策更好地與大學生需求進行匹配，更好地了解大學生創業過程中真實存在的問題以及基本情況；有利于優化先進的政府扶持創業模式；有利于充分利用有效的創業資源；有利于緩解就業壓力，提高經濟活力。

國內大學生創業情況普遍不甚樂觀，因此在現有文獻中研究大多集中在困境調查，現狀研究以及對策提出方面。木志榮在《創業困境及勝任力研究——基于大學生創業群體的考察》中將大學生創業困境歸結為三方面，即機會、資源和團隊。他認為機會的識別和獲取、資源的獲得以及團隊的優化組合是創業成功的關鍵因素，同時也是大學生自身所缺乏的東西。浙江大學的一份調查報告則顯示當前影響高校畢業生創業的主要因素是：資金缺乏、個人能力不足和沒有合作伙伴。而楊鳳勇等人在《新形勢下大學生創業能力培養初探》中則將其主要原因概括為：知識面窄、對社會缺乏了解和沒有風險意識。施永川在《大學生創業教育面臨的問題和現狀》中轉變了讀者的思路，他單從高校創業教育角度闡釋了大學生創業面臨自身和外界的各種問題。針對這些問題，不少學者也都嘗試著提出了解決方案。如充分發揮政府有形的手的作用、學習國外模式以及營造良好的高校創業環境等。但根據近來逐年攀升的畢業生數量和微乎其微的創業成功率，這些解決方案似乎并沒有奏效。包國憲在《政府績效評價的價值載體模型構建研究》中提出的了以價值載體為基礎的績效評價模型對本文模型的構建有一定的幫助。同時從大學生需求的角度出發，對模型的績效評價進行輔助，從定性定量兩個方面得出相關結論。

二、大學生創業政策現狀及理論研究

（一）現有政策研究

關于政府扶持大學生創業政策主要分為四類：創業教育政策、創業金融政策、創業培訓政策、創業服務政策。本文將基于這四點對武漢市青桐計劃進行績效評價，在當前掌握的相關公開資料的前提之下，深入了解這些政策對大學生創業的具體影響以及實際績效。從創業者的角度，運用效用理論，對每一個指標的效用進行評價，最終得出綜合效用評價。

創業政策也屬于政府的財政政策之一，作為一種混合型公共物品，如何從管理費用，相對成本，偏好多樣性以及分配問題方面找到最接近帕累托效率的大學生幫助模式也是至關重要。當前理論界普遍認為，政府扶持大學生創業的政策大多停留在表面層次，宣傳力度嚴重不足且分布零散，大多數大學生沒法接觸相關政策或了解全面，未創業大學生因此認為政府缺乏相關政策而打消創業念頭，有意創業或正在創業的大學生也會因不能充分利用政策優惠而降低創業成功率。此外，相關政策的落實還存在執行力重視不夠，監督機制不完善的問題，導致政策經常無法真正落實到創業者本身。

而武漢市青桐計劃在這方面政績斐然，“青桐三部曲”——實施青桐計劃，設立實力雄厚的扶持基金，全面建立創業孵化器；2014年“青桐匯”，一年舉辦16場，場場爆滿，達成創投交易40多項，累計融資5.6億元；創建“青桐學院”，匯聚強大的科教實踐精英陣容，為青年創業者護航。

（二）大學生創業研究

大學生創業成功影響因素分為內部因素與外部因素兩個部分。其中內部因素為個人的差異，與本文闡述內容無關，而在任爽的《大學生創業政策績效評價研究》等文獻中提出，大學生的創業成功的外部影響因素主要包括政策內容，政策實施情況，社會觀念，社會服務水平，融資環境。調查顯示，大學生創業成功率僅為1%，這從一個側面反映了大學生創業存在諸多困境。在以往的文獻中，大都從資源獲取、機會捕捉、團隊優化等方面研究了這一問題。各地區政府根據這些研究也出臺了相關扶持政策，然而創業情況依然不容樂觀。而如今全國各地大學生創業政策大都集中在經濟效益方面，對于社會文化的構建普遍缺乏責任感和力度。

三、政府扶持大學生創業政策的績效評價模型構建

（一）選取整合模型的理論依據

本文政府扶持大學生創業政策的評價體系主要基于價值載體的政策績效評價模型，根據包國憲在《政府績效評價的價值載體模型研究》一文中，將價值體系定位為政府效評價的核心，在此文中，將政府的績效評價體系拆分成五個層次，價值體系，指標體系，組織體系，技術支撐體系，制度環境體系。而將此五個層次進行體系在解構，可以將其從抽象到具體分為三個層面，即：價值理念，價值載體，價值實現機制。價值理念是政府政策績效評價的中堅力量，其作為一切政策目標和政策行為的核心要有一定的可行性和戰略性，價值載體則是承載具體績效評價的價值理念具體行為，即所測量的具體行為，這部分作為量化的關鍵可以直接通過價值實現機制直接反映價值理念。簡言之，就是政府績效的價值理念輸入相關政策，政府績效評價價值供給載體的承載傳遞，輸出政府績效評價的價值供給水平。此文為本文的績效評價框架提供了理論依據。

構造層次結構模型的層次分析結構模型，在模型中目標問題被層層分解，之后形成一個有多種類型元素構成的過程次結構體系，稱作層次結構模型。層次大致可分為三類，目標層，這一層次中只有目標這一個元素對應價值載體模型中的價值理念層次；標準層，期待承上啟下的作用，是從目標到實現目標的政策的途徑，對應價值載體模型中的價值實現機制；指標層，這一指標是具體進行量化測量的層次，是層次結構模型的基礎，對應價值載體模型中的價值載體。

（二）模型的具體確立

本文模型的建立秉承科學性原則，整體性原則，可操作性原則，簡明性原則，規范性原則，動態優化原則，根據前人的文獻研究，本文將研究中心創業績效，作為績效評價體系中的價值理念。將政策效應、政策效率以及政策回應度，作為價值實現機制，并將三者的評價作為標準層，而這三者由于過度的概括，難以進行測量，因此將其進行子標準層的劃分，即將政策效應評價分為目標實現度、經濟效益與社會效益，將政策的效率評價具體到經濟效率，將政策回應度評價細分為政策內容和政策服務。以此為依托，基于前人的文獻，本文選取了12個指標，將相應的指標進行量化，如表1所示。

（三）標準層的確立

1.效應標準。此所謂效應標準是指，在一定的成本投入之下政策實施的實際效果如何，西方學者通稱其為政策效能。其中包括政治效應、社會效應與經濟效應。

政府幫扶大學生創業政策屬于經濟政策，在青桐計劃當中受眾僅限于在校生和畢業五年之內的高校畢業生，因此受用范圍相對狹窄，并且缺乏政治效應。因此本小組此次對大學生創業的績效評價主要考慮其經濟效益與社會效應。

2.效率標準。所謂效率標準即為政策效益與政策成本之比。即一種特殊投入產出比，衡量一定量的政策投入所能達到的最大價值。

政府對大學生國內創業的幫扶政策中，中央政府和地方政府都投入了大量資金以保障運行。由此就需要對大學生的創業政策進行效率的評價。

3.回應度標準。政策回應度指的是政策實施之后的對特定團體需求滿足程度，其調研目的是從總體上衡量政策對社會的宏觀影響。其強弱程度主要取決于政策受眾主觀的內心感受是否滿足自身的利益需求。

四、基于分析框架計算青桐計劃評價

（一）權重確定

權重計算方面，本文模型中各個層次的權重確定，基于前人研究文獻的基礎上，以及對專家意見進行采集，確定出表2權重模型。

（二）績效的評價

本文通過對上述評價模型中的每一個指標層進行數據收集，其中定性指標通過問卷收集，直接可以得到量化標準分數（1～7），而其中的定量指標，本文通過進行訪談以及相關文獻查閱，進行數據收集，之后通過專家訪談對其數據進行標準化評分，得到每一個指標層的標準分數。

加權標準分數計算

對每個指標進行加權平均，得到上一級的指標的評價標準分數，再以此類推。最終得到青桐計劃的績效評價。

1.指標層數據進行收集以及專家打分。根據各個績效評價指標，收集到數據如下：

成功創業大學生人數：根據相關負責人對成功的不同解釋，得到多組數據，最終通過專家進行標準評分5.70分。

接受高校畢業生人數：根據相關負責人介紹，創業門診接受13萬人左右，青桐計劃幾乎覆蓋全部武漢大學生，最終通過專家進行標準評分為6.20分。

新創企業數：根據相關負責人介紹，園區接受800余公司房租，扶持新創企業數不計其數。專家評分為5.50分。

創業企業平均從業人數：由于目前的創業企業大多是互聯網行業，且規模較小，平均一個公司三至四人，專家評分為5.00分。

創業企業創造GDP：由于目前的大學生創業尚處于初步創業階段，創業的目的為使公司維持正常周轉，因此創造顯性GDP并不高，然而其對解決就業方面有巨大的作用，專家評分為5.40分。

創業企業平均資產：由于創業企業現階段規模較小，所以創業企業平均資產較低，評分為4.60分。

對創業文化氛圍的影響：根據問卷中大學生對于創業認知的變化，以及相關人員的介紹，評分為6.50。

對激發創業意愿的影響：根據問卷中對大學生在接觸青桐計劃后轉而創業人數進行統計，數據并不盡如人意，評分為3.30分。

政府投資收益率：青桐計劃至今投資一億有余，解決就業不計其數，新創企業數，以及對文化氛圍的貢獻巨大，顯性收益甚微，然而隱性收益巨大，專家評分為5.70分。

政策滿意度：從問卷中獲得數據，在接受青桐計劃創業人當中，對青銅計劃滿意度平均為4.57分。

政策必要度：從問卷中獲得數據，在接受青桐計劃創業人當中，對青銅計劃滿意度平均為5.98分。

政府部門工作態度及效率：從問卷中獲得數據，對青桐計劃中工作人員評價，均分為3.5分。

2.計算子標準層數據。

運用公式S=對整個指標體系中的各個數據進行計算，得出如下表：

3.得出青桐計劃的績效。此次青桐計劃考核指標在收集數據過程中，為方便打分以及數據收集都采取七分制，然而在評價績效時百分制更為直觀，因此將其考核標準變為百分制。

青桐計劃為5.416分（滿分為7），變為百分制，達到77.4分，由數據可見得，青桐計劃的整體績效較為良好。

具體到單項當中以5.25分（75分）為良好的標準而言。在政策效應方面達到了5.678（81.1分），達到了較高的分數，說明青桐計劃在進行的兩年中取得了較為良好的效應，雖然為能達到優秀，然而也同樣說明其效果。具體而言，青桐計劃的目標實現率達到了6.110（87.3分），在所有子標準層中，評分最高，說明其在進行之初目標制定合理，且在執行過程中可以較好地完成執行。經濟效應5.449（77.8分），也達到了良好的標準，雖然在新創企業的平均資產以及規模，創造GDP方面，都還有待提高，然而在創業的初期，創業企業的根本是得以生存，而且創業在很大程度上解決了大學生的就業壓力問題，因此經濟效應基本良好。唯一欠缺之處在于社會效應方面，僅有4.900（70分）沒有達到良好的標準，這其中原因是多方面的，從政府幫扶內容，以及政府幫扶渠道中都有待提高，且如今社會中，創業仍不為主流所認可，因此想要獲得更好的社會效應非一朝一夕之事。值得注意的是，政府在社會效應的兩個指標中，對創業文化的促進綜合評分達到了6.5（92.9分）是所有指標中唯一達到優秀的，說明在青桐計劃實施的兩年中，切實地對全武漢市的大學生創業氛圍有了很好地提升，讓大學畢業生從內心的想法，到外部的條件都可以接受到創業。然而即使這樣，在對激發創業意愿的影響方面僅有3.3（47.1分）這并非青桐計劃之過，更取決于中國人千百年來的文化傳統以及當前的外部經濟環境。

政策效率方面，分數達到了5.7（81.4分），在政府的投入與產出比方面，本文調研中并未獲取具體數據，因為其創造顯性的價值并不足以反映其真實的效應，因此調研中，從多方收集數據與資料，最終將其匯總，直接對其進行綜合評分。政府效率評分與政府效應評分大致相同，較為符合一致性。

政策回應度放面則是有待改進之處，僅僅得到4.35（62.1分）剛剛越過及格線邊緣。具體而言政府政策方面，得到5.275（75.4分），然而通過觀察不難發現，在這個分數中，政策必要性5.98（84.1分）說明，在接受青桐計劃幫扶的人當中，絕大多數的人認為青桐計劃非常具有必要性，然而在滿意度方面僅有4.57（65.3分），并不能切實的滿足創業者的真實需求，因此在創業政策供給與學生創業需求之間還有一定的差距，在現有的青桐計劃基礎上，還需要進行進一步改進。而最為不足的一方面是政府服務3.5（50分）由此可以看出，創業政策由制定到施行的過程中，最大的問題在于政府的服務方面，在接受政策幫扶渠道方面存在不小的問題。

五、從大學生需求角度評價青桐計劃

本文對大學生需求的分析主要在于通過問卷發放與深度訪談的方式，通過質化研究的方式分析現有的青桐計劃政策是否能夠滿足創業者需求以及探究其真實需求。

在問卷調查中共發放315份問卷，回收313份，有效問卷306份。其中在最基本問題的調查中發現，有75.33%的人數對青銅計劃是不了解的，如圖1所示，顯然青桐計劃在計劃階段，計劃面向全武漢市學生，然而事與愿違，這顯示出在青桐計劃的傳播渠道方面確實存在一定的問題，導致目標難以落實。

根據相關新聞報道，相關管理人員介紹以及相關文獻收集，在問卷中，對于接收到政策扶持的大學生，進一步對政策中的每一個部分進行細化，將青桐計劃的政策分為青桐匯、創業學院以及孵化器三項具體政策，其中又分為政府實質性資金的補貼；政府提供免費創業場所；提供稅收減免；與中小企業合作，提供實踐機會；政府舉辦創業類比賽；提供一個和有經驗者交流的平臺；這六項較為主流的政府扶持大學生創業政策。其具體評分如表4和表5所示：

在上述已有政策的評分當中，不難發現孵化器對于每一個創業者來說，既提供了創業指導，又有場地、稅收、資金、交流平臺等幫助，顯然這是一個綜合性幫扶平臺。創業學院而言提供了創業所需的許多理論以及經驗，同樣得到良好的評分。而青銅匯相比起這兩項政策頻分要低很多。三個政策的橫向比較不難發現，綜合性政策以及對創業者的思想指導性行為評分要遠高于其他政策。

六項主流創業扶持政策當中，很顯然可以看出，與中小企業合作，提供實踐機會是最受創業者青睞的政策，排在第二位的是提供一個和有經驗者交流的平臺，原因不難理解，大學生經過了十余年的學習，對社會知之甚少，無論工作還是創業經驗都極為匱乏，創業者的失敗往往不在于理念，而在于經驗，因此，此兩項評分最為高。其次為提供稅收減免以及免費創業場所，此兩項解決的是在創業過程當中切實存在的困難，在創業指導的基礎之上此幾項也極為重要，他們都是創業成功的必要條件。而相對得分較低的是政府舉辦創業類比賽以及政府實質性資金的補貼，說明其并未真實地解決大學生的創業的問題。

從其縱向進行對比，不難發現，在青桐計劃中三項綜合計劃評分整體高于單向評分，因為青桐計劃是經過政府的精心設計所得的創業政策，其中具體政策的設計以及實施都有詳細的安排，對創業者的幫助是全方位綜合性的。因此，在感知績效方面，顯然高于單項。

六、結論

青桐計劃在開展兩年余的時間里，切實地幫扶了數量極大的創業者，然而在整體大學生中影響力和知名度依然有待提高。在評價體系當中，青桐計劃基本可以達到良好的評價，在政策效應與效率方面也同樣有著不俗的成績，然而在政策回應度以及獲取幫扶渠道方面還有待于提高。尤其可以看出在工作人員方面還有待于改善，在政府政策的價值理念與價值載體方面，青桐計劃評價都較為出色，唯一出現的問題是價值實現機制，在這一個環節是將政府扶持大學生創業這一價值理念，以各項政策為途徑實施的必經之路，因此如何改善青桐計劃價值實現機制成為了青銅計劃下一步所要克服的難題。

從大學生需求角度，縱向而言，大學生更需要綜合性的幫扶政策，從各個角度全方位地配合其實現。橫向相比在具體的措施之中，顯然大學生最缺乏的是社會經驗，因此，這也就成為了他們具有最大需求的幫扶，在此基礎之上進行相應的資金、場地、稅收等幫扶政策，可以切實地滿足大學生創業者的需求。

[本文為中南財經政法大學2015年國家級創新訓練項目立項，編號：201510520053]

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（作者單位：中南財經政法大學工商管理學院 湖北武漢 430000）

（責編：賈偉）