“加減乘除”思維在礦產資源規劃中的應用

董延濤　張玉韓

摘 要：文章堅持問題導向，在簡要分析礦產資源管理中存在的問題和面臨的新形勢新要求基礎上，分析了加減乘除思維的內涵和在礦產資源規劃編制實施中的要點。一是加法思維。包括資源安全保障、布局結構優化、資源環境保護、資源惠民、監督管理等。二是減法思維。包括總量調控、禁止限制開采區管理、技術標準等。三是乘法思維。包括實施重大工程、創新驅動、公益性地質、延伸產業鏈、深化改革、突破管理難點等。四是除法思維。包括四級規劃任務分工、規劃實施責任分工、差別化管理、開發利用效率等。

關鍵詞：礦產資源 規劃 加減乘除

中圖分類號：F062.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）01-074-03

礦產資源是人類文明進步和經濟社會發展的物質基礎，也是生態系統的重要構成要素。近年來，我國礦產資源開發有力支撐了國民經濟健康持續發展，但開發利用方式較為粗放，資源浪費、布局結構不合理和生態環境問題突出，不轉變發展理念和方式，環境容納不下、資源支撐不住、社會承受不起，發展也難以為繼。為進一步轉變礦產資源管理方式，推動我國礦業可持續發展，國土資源部于2014年4月，印發通知，部署啟動了全國、省、市、縣四級礦產資源規劃編制工作。按照整個規劃編制工作部署，到2016年12月底前，要全面完成四級規劃編制工作。

加減乘除思維，是習近平總書記在2015年3月9日“兩會”期間參加吉林代表團審議時首次提出。習總書記用“加減乘除”思維，指明了新一輪東北工業基地振興的前進方向，也為打造中國經濟升級版提出了新思路和新方法。

當前和今后一個時期，我國正處于工業化中期向后期加速轉變的關鍵階段，工業化、信息化、城鎮化及農業現代化加快推進，對資源的剛性需求仍然較大，未來我國資源保障壓力將持續加大。同時，全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、推進生態文明建設等對礦產資源規劃編制實施提出了新的更高要求。必須結合礦產資源管理實際，運用“加減乘除”思維，從戰略和全局出發，統籌謀劃未來五到十年礦產資源勘查、開發利用與保護各項工作，促進礦業經濟轉型升級。

一、礦產資源規劃編制實施中的加法思維

加法思維的內涵：做好資源供應的加法，謀劃多元保障路徑與舉措，為實現第二個百年奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢奠定更加堅實的資源基礎。做好布局結構優化的加法，促進資源規?；s化開發利用。做好資源環境保護的加法，促進經濟、資源、環境協調發展。做好資源惠民的加法，切實保障和改善民生。做好監督管理的加法，促進規劃目標任務落地和如期實現。

1.做好資源安全供應的加法。新常態下，發展仍然是解決問題的關鍵所在，我們不是不要GDP，而是要有效益、有質量、健康持續的GDP，這是“發展是硬道理”戰略思維的內在邏輯。圍繞找礦增儲、節約利用、回收替代、境外補充四大環節，統籌謀劃資源的多元保障路徑與舉措，完善體制機制，提高資源保障能力。一是繼續實施找礦突破戰略行動。礦種上堅持“油氣并舉、緊缺礦產和新興材料并舉、常規和非常規資源并舉”，區域上堅持“陸海并重、東西并重、國內國外并重”，不斷創新工作理念、方法，調整完善工作布局，確保2020年主要目標全面實現。二是抓住“一帶一路”建設機遇，研究提出我國參與礦業國際合作的主要途徑、重點礦種、重點國家和地區，以及相關配套政策措施，多層次、多廣度、全方位參與國際礦業治理。三是加強礦產資源節約與綜合利用，盤活共伴生、難選冶、難利用資源。四是加強資源回收利用，鼓勵二次資源利用，大力發展循環經濟。

2.做好布局結構優化的加法。一是論證提出未來五年我國戰略性礦產目錄，提出支持政策和管理要求。二是繼承發展礦產資源規劃分區體系，重點做好三個層次的分區布局。研究提出一批礦產資源勘查開發基地，在空間上形成保障國家資源安全的重要戰略核心區域。劃定重點調查評價區、重點勘查區、礦山地質環境重點治理區、綠色礦業發展示范區等重點工作布局。加大財政資金投入和相關政策支持。劃定一批國家規劃礦區和省級重點礦區，加強統籌部署和重點監管；做好礦業權設置區劃，推進規劃落地。三是加強政策引導，鼓勵企業開展兼并重組和資源整合，促進礦業集中化、規劃化和基地化發展。四是實施小礦分類管理制度，將小礦發展與扶貧攻堅有機結合，規范管理。

3.做好礦產資源惠民的加法。圍繞國家扶貧攻堅總體部署，主動謀劃礦產資源領域惠民途徑、方法、手段和配套措施。一是在資源環境承載能力范圍內，鼓勵集中連片特殊困難地區優勢資源開發，促進脫貧致富。二是在地質調查、地質環境治理、綠色礦山、礦業用地等方面積極謀劃一批好工程、好項目，加大支持力度。三是加快完善資源開發利益分配機制，讓中央、地方、企業、礦區群眾共享開發收益和發展成果，使資源收益進一步向地方和基層傾斜。

4.做好資源環境保護的加法。新一輪礦產資源規劃要將資源環境保護放在更加突出位置，多途徑、多手段匯聚礦業領域生態文明建設正能量。一是劃定具有資源環境保護功能的禁止限制勘查、開采區域。明確要求和保護措施，妥善處理自然保護區內已有礦業權。二是建立健全礦山地質環境保護與恢復治理長效機制，加快推進保證金制度實施，監測體系建立、歷史遺留問題治理和礦山復綠行動等工作。三是加強對鎢、稀土、鉻、錳、特殊煤種、稀缺煤種等對國民經濟具有重要價值的礦產的保護與儲備。以戰略性礦產為重點，規劃建設一批資源保護和儲備基地，保障資源持續利用

5.做好監督管理方面的加法。一是在市縣級規劃中對本行政區內礦產資源勘查開采活動、儲量登記情況、礦山地質環境治理恢復、礦業權人履行義務情況、礦業權市場建設以及礦業秩序的動態監測和監督管理工作作出統籌安排，明確監管的重點領域、工作部署和具體監管手段措施，切實提高監管能力和水平。二是加強對規劃編制實施情況的監督檢查，督促規劃制度建設、執行情況和經費保障等落實到位。要加強對規劃執行情況的監督檢查。

二、礦產資源規劃編制實施中的減法思維

減法思維的內涵：主要是樹立負面清單管理思維，制定規劃準入條件，把好礦產資源勘查開發入口關，逐步優化存量，不斷提高礦產資源開發利用效率和水平。

1.做好開采總量方面的減法。按照相關產業政策要求，結合礦產資源產業發展要求，研究提出總量調控要求，合理控制礦產資源開發強度，提出最低開采規模要求，逐步淘汰落后小礦，鼓勵規模化開發、集約化開發。

2.做好禁止限制勘查開采區方面的減法。按照生態文明建設總體要求，依法劃定禁止、限制勘查開采礦產資源的區域，明確各類禁止、限制勘查開采區的管理要求和準入條件，對不符合規劃要求的勘查開采項目一律不納入礦產資源規劃。

3.做好開采技術方面的減法。按照礦產資源節約與綜合利用鼓勵、限制和淘汰技術目錄規定和要求，提出規劃管理要求，通過市場機制，不斷淘汰落后生產技術、生產工藝和生產模式。

三、礦產資源規劃編制實施中的乘法思維

乘法思維的內涵：主要是抓住礦產資源管理中存在的關鍵問題，薄弱環節，加快管理改革、創新管理模式，找準政府和市場定位，精準發力，發揮各方面合力，推動礦產資源管理以倍數效應快速健康發展。

1.做好重大工程方面的乘法。圍繞“十三五”經濟社會發展需求和礦產資源領域的薄弱環節，在基礎性公益性地質礦產調查、油氣基礎性公益性地質調查、海洋基礎性公益性地質調查、節約與綜合利用示范、綠色礦業示范區建設、重要礦產資源開發利用、礦山地質環境治理等方面，研究謀劃一批具有全局影響的礦產資源勘查開發重大工程、重大項目。集中國家財政資金投入，提高投資效率，通過政府引導，帶動社會資金持續投入，加快關鍵技術突破。近年來國家在礦產資源綜合利用示范基地等方面的投入，成效明顯。實踐證明，充分發揮政府在關鍵領域的投入，會顯示出行業發展的乘法效應。

2.做好創新驅動方面的乘法。經濟學理論證明，事實創新驅動，加快關鍵技術突破，會不斷調整完善生產函數，從而產生產出的乘法效應。一方面構建以企業為主體、市場為導向、政產學研用相結合的地質礦產技術創新體系和平臺。強化成礦理論、找礦方法和勘查開發關鍵技術研究與應用，積極開展低品位、難選冶及尾礦資源的綜合利用，大力發展循環經濟，加強礦山地質環境治理和重大地質災害防治技術方法創新，推進礦業商業模式創新，加強上下游產業協同創新，推動礦業走節約、清潔、安全的可持續發展道路。另一方面要借力“互聯網+”，加快推進地質工作信息化，建立地質調查數據匯聚與共享機制，提升信息服務能力。強化知識產權保護，完善科技創新評價標準、激勵機制、轉化機制，提高科學成果轉化能力，搶占礦業科技發展制高點。

3.做好公益性地質方面的乘法。按照使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的要求，十三五期間，要不斷轉變管理方式，調整政府工作重心，將政府工作和財政資金投入集中到公益性地質方面，為后續企業投入做好支撐和服務，換取發展的乘法效應。一要圍繞重要經濟區帶、城鎮規劃區和重大工程建設區等開展基礎性地質工作。二要推進重要礦產資源調查，評價資源潛力、圈定找礦靶區，實現找礦新突破。三要強化地質科學研究與科技創新。四要提高地質資料社會化服務水平。

4.做好礦產資源管理難點突破方面的乘法。經過多年努力，我國基本建成與市場經濟體制相適應的礦產資源管理體系。但同時，多礦種綜合勘查綜合開采進展緩慢，部分優勢礦產效益未能充分發揮，礦山環境治理責任落實不到位，稅費等經濟調節手段相對滯后，地上地下資源利用統籌不夠等問題仍需重點突破。在規劃編制實施中如果能夠在這些關鍵環節、關鍵問題上取得突破，礦產資源勘查開發必將以倍數效應發展，大提高資源開發利用效率和經濟社會發展效率。

5.做好產業鏈延伸方面的乘法。就資源論資源，往往會產生資源詛咒現象。礦產資源規劃編制中，要立足資源，著眼區域產業、經濟社會發展全局，研究提出下游深加工產業發展的思路建議，最大限度發揮資源的效益，提高附加值。當然，規劃過程中，要注意區域分工、產業分工，不能一哄而上，造成下游產業產能過剩。

6.做好深化改革方面的乘法。一是落實生態文明體制變革總體要求，加快推進礦產資源產權制度、油氣勘查開發體制、現代礦業市場體系建設等領域改革，進一步簡政放權、放管結合，著力加強宏觀管理，強化監管和服務，激發和釋放業市場活力。二是探索實施礦產資源差別化管理政策，保持我國稀土、鎢、石墨等礦產的優勢地位和話語權。三是研究提出我國戰略性礦產名錄，聚焦政府監管和服務對象，加快戰略性新興產業所需礦產勘查開發，服務中國制造，促進我國新興產業發展。

四、礦產資源規劃編制實施中的除法思維

除法思維的內涵：主要是提高礦產資源規劃編制實施效率，提高礦產資源管理水平，提高礦產資源開發利用效率和水平。

1.做好各級規劃任務分工的除法。全國規劃突出全局性，宏觀性和政策性，同時要注重任務落地的可操作性，謀劃好管理抓手，重在明確資源安全戰略導向和總體布局，統籌國內國外兩個資源兩個市場，提出相關政策導向。省級礦產資源規劃，主要發揮承上啟下作用，細化落實國家規劃目標任務，體現地區特色，對省域范圍內礦產資源勘查、開發利用與保護作出全面部署安排，明確總量、結構、布局、時序和準入要求，為礦產資源管理提供重要依據，同時指導市縣級規劃編制。市縣級規劃是礦產資源規劃體系的重要組成部分，主要是引導縣域礦業經濟發展、服務和改善民生，落實上級規劃要求，詳細部署本級審批發證的礦產資源開發利用活動，做到“三個落地”，即規劃目標指標落地、空間布局落地和勘查開發準入條件和管理措施落地。

2.做好規劃實施責任分工的除法。規劃發布實施后，要按照各部分職責分工，制定明確的分工方案，完善目標責任考核機制，將規劃的主要目標任務逐一分解下去。要完善礦產資源規劃難度實施方案制度，將規劃制定的中長期規劃目標，結合當年國家經濟社會發展的主要任務、財政投資計劃、產業發展重點等因素，制定規劃年度實施方案，明確礦業權投放計劃、開采總量指標、重大工程推進計劃方案等內容。

3.做好差別化管理方面的除法。礦產資源種類多，衍生出不同類別的產業和行業，目前我國經濟發展進入新常態，各行業形勢不同、發展階段不同，對資源勘查開發的需求不同。規劃編制中，要深入形勢分析，制定差別化的政策導向。一是優化能源礦產開發利用結構。加快推進清潔高效能源礦產的勘查開發，以資源開發利用結構調整推動能源結構調整和生產、消費方式革命。要積極發展石油天然氣，合理控制煤炭開發利用規模，大力推進鈾礦勘查開發，加大頁巖氣勘查開發力度，同時積極開發油頁巖等非常規能源。二是提高金屬礦產保障能力。要穩定國內鐵礦等礦產供應能力，適度擴大銅鋁鎳等礦產開發規模，控制鉛鋅礦產開發強度，保護性開發鎢錫銻等特定礦種，嚴格控制鉬等產能過剩礦產開發，鼓勵金銀等貴金屬礦勘查開發等。同時，要結合區域經濟發展特點和資源賦存特點的差別，研究提出不同區域資源開發的政策導向和準入要求，體現差別化管理思想。

4.在資源利用效率方面做好除法。實現礦產資源管理從重規模向重效率、重總量向重均量、重產出向重效益的轉變。一是做好礦業權合理布局，促進多礦種兼探兼采。二是明確礦產資源節約與綜合利用的技術標準、政策措施和激勵政策，加快低品位、難選冶、共伴生資源以及尾礦資源的綜合利用。三是大力發展循環經濟，提高產品附加值，提高單位礦產資源開發產生的經濟效益。

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（作者單位：中國國土資源經濟研究院 北京 101149）（責編：賈偉）