創新驅動經濟發展中的政府創新政策邊界

李革　張曉慧

摘 要：在向創新性經濟轉型的過程中，雖然我國政府的創新政策強度不斷加強，創新投入不斷增加，但實際的創新狀況并沒有得到根本性改善，以模仿為基礎的微創新仍然是主要創新形式，企業也還仍然未成為真正的創新主體。為何我國的技術創新政策強度增加的情況下，創新發展的效果卻不盡如人意？文章認為大致有如下三大原因：第一，我國政府創新政策邊界未能依據經濟轉型的現實進行適應性轉變；第二，現有的政府創新政策邊界下，企業創新政策的實施效果與實施目的存在著偏離；第三，政府創新政策與企業創新行為之間存在著激勵不相容。具體的政策解決路徑包括：推動創新政策邊界動態變遷；對創新政策的實施效果糾偏；培育創新政策與企業創新激勵相容環境。

關鍵詞：創新驅動 政策邊界 激勵相容

中圖分類號：F015

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）01-009-02

一、研究背景

為了推進我國經濟轉型，適應第三次工業革命對創新的要求，我國自2006年開始實施“自主創新”戰略，近年來創新政策強度不斷加強，科技創新投入等支持政策力度不斷提高。然而，我國的創新狀況卻并沒有實現根本性的改變：模仿為基礎的微創新仍然是主要的創新模式；政策主導下的“成果轉化”模式反而導致科技、市場脫節問題；核心技術和設備仍然高度依賴外來技術引進，將我國限制在國際創新產業鏈的下游；知識產權制度不完善導致技術創新成果無法實現市場獲利，反而在檸檬效應的影響下，將資金、人才等資源驅逐出創新市場。為何我國的技術創新政策強度增加的情況下，創新發展的效果卻不盡如人意？本文考慮政府創新政策邊界的動態轉換并沒有與我國經濟轉型的現實相適應，從而導致在創新政策強度加強的情況下，創新績效的提升差強人意。本文著力于政府創新政策邊界的角度，研究我國在未來向創新驅動型經濟轉型的過程中，如何實現政府創新政策邊界進行適應性轉變，從而將政策扶持創新的效率提升。

二、創新驅動轉型中的政府創新政策邊界

創新本身所具有風險大、投入高、外部性強等特征從理論上論證了政府創新政策的必要性，國內外學者就政府創新政策隨經濟發展進行調整的邏輯進行了大量討論，并且提供了政府創新政策邊界的基本描述框架。根據目前有關政府政策邊界的理論研究，政府政策作為政府干預市場的主要手段，可進行如下界定：政策邊界就是指政府通過政策手段干預市場的程度、范圍邊界（喻德來，1990）。不但包括政府政策作用對象的邊界和范圍，還包括政府實施政策的目的邊界、達成目的的手段邊界。因此，對政府政策邊界的描述，需要從政府政策實施對象、實施目的和實施手段等方面進行界定。本文對我國創新驅動轉型過程中的政府創新政策邊界描述，主要從政策實施對象、政策實施目的和政策實施手段三個維度展開。

第一，轉型中政府創新政策的實施對象。創新政策邊界應隨產業化發展進程相吻合，因此，政府創新政策的實施對象是創新產業化處于不同階段的各行各業，并且根據創新產業化發展階段的不同而有所不同。從各國學者的研究而言，技術創新階段以及技術創新進行產業化的初始階段是需要政府創新政策提供支持的。首先，創新技術出現的初期，由于技術應用的缺陷，以及產量未能達到規模經濟，消費市場的認同度還較低，這些可能會產生較大經濟效益的創新技術及產品，可能會在產業化初期遭遇困境，例如陳清泰（2010）所提到的激光、半導體等行業，以及張世賢（2005）分析的醫藥技術行業等。而創新產業化初期的規模不經濟，為政府實施政策支持提供了空間。其次，技術創新并不僅僅包括技術創新，還包括技術創新的產業化實現（張世賢，2005）。熊彼特的創新經濟學中也著重指出，技術創新不同于發明創造，還必須經由企業家推出市場并獲得超額利潤。20世紀興起的發展經濟學理論強調，對于那些具有明顯外部性的戰略新興產業，需要非市場化手段的支持，才能夠推動產業結構的升級調整，并實現經濟發展的目的。

第二，轉型中政府創新政策的實施目的。在選好政府創新政策實施對象的前提下，應該針對不同政策作用對象，設定適當的政策目的和效果。對于仍處于技術創新階段的創新行為，政府政策實施的目的應該是盡量彌補技術創新外部性、風險性和分散性帶來的問題，從而確保技術創新的順利實現。對于處于創新產業化初始階段的創新行為，政府創新政策的目的應該是彌補創新產業化初期的規模不經濟而提供政策支持。

第三，轉型中政府創新政策的實施手段。針對技術創新的創新政策，應該以保護技術創新價值的市場實現為主，具體手段可包括：法律和制度等規制手段，以知識產權保護、專利保護等法律手段為主；技術創新補貼等財政資金支持手段，主要包括外部性較強的基礎科研項目，以及依靠市場力量難以實現的重大技術攻關項目等。針對創新產業化初期的創新政策，主要針對創新外部性、分散性和風險性，提供相應的稅收、金融、財政政策支持，幫助其形成規模經濟。

三、創新驅動轉型中的創新政策困境

第一，我國政府創新政策邊界未能依據經濟轉型的現實進行適應性轉變。由于創新所具有的風險性、外部性和分散性，在創新發展初期需要政府政策的支持。但經濟轉型的過程也是培養創新發展的過程，創新政策對市場的干預程度、干預手段需要做出相應的轉變，才能有效地創新政策的實施效率。目前，我國正在處于從追趕型經濟向創新驅動經濟轉型的時期，原有政策體系中，創新政策不再適用于創新驅動型經濟。過去30年，我國一直依靠資本投資、資源投入、勞動力優勢實現經濟規模的增長。在這種經濟增長模式下，我國的經濟政策以快速實現經濟趕超和規模積累為目的，創新主要依靠模仿或引進成熟技術來實現，相應地，政府的創新政策邊界也以服務于整體經濟趕超為邊界。但是，當我國進入到從趕超型經濟向創新經濟轉型的新時期，創新逐漸成為未來經濟增長的主要驅動力，創新政策的邊界也需要進行相應的改變。

第二，現有的政府創新政策邊界下，企業創新政策的實施效果與實施目的存在著偏離。隨著“第三次工業革命”的興起，革命性新技術正在產生群體性突破，并且不斷催生信息產業、制造產業、新能源產業、新材料和生物技術產業之間的融合。但是，我國創新仍然以模仿、微創新為主，它們所產生的新技術不但無法引領新產業的發展，更無法引領傳統產業的升級改造。然而，為了布局新工業革命時期的經濟發展，我國從創新戰略到創新政策上都做了相應的布局，努力實現從資源驅動型經濟向創新驅動型經濟進行轉型，為了實現該戰略轉型，創新政策的強度不斷增加，從法律、制度規制到產業政策、企業政策等都做了全面布局，但是經濟的創新績效從微觀、中觀和宏觀表現都差強人意，政策的實施效果與當初政策制定的目的之間存在著較大的偏差。

第三，政府創新政策與企業創新行為之間存在著激勵不相容。政府創新政策強度的不斷增強，其目的是為了促進微觀企業和中觀產業的創新效率和創新效率的改善。然而，從微觀企業的行為而言，企業集體行為產生的結果與政策激勵之間出現了不相容。盡管政策通過各種方式激勵企業進行創新，但是我國的市場對于真正進行創新的企業并沒有真正實現激勵，具體表現在各行各業中泛濫的檸檬市場現象、假冒偽劣泛濫等問題。換句話說，在強烈的創新政策激勵下，企業并不具有創新的激情，而往往選擇模仿、假冒偽劣的方式參與競爭，從而導致創新政策激勵與企業集體行為激勵之間的不相容。

四、政府創新政策新邊界動態轉換的實現路徑

（一）推動創新政策邊界動態變遷

創新政策邊界應該隨著創新發展的動態變化而進行變遷。首先，從政策邊界的內容來看，創新政策的實施對象范圍應該突出產業結構調整的重點行業，尤其是落后產能行業、產能過剩行業和戰略新興產業，根據不同產業的創新行為特征分門別類地進行創新政策布局；根據不同產業的創新階段不同，動態調整創新政策實施對象的范圍，及時納入新興需要保護的行業，并且及時剔除不再需要依靠政府扶持的行業。其次，從政策邊界的目的和手段來看，依據創新政策實施對象范圍的動態調整，以及實施對象發展階段的動態研究，創新政策的目的和干預手段也應該做出相應調整，謹防政府干預的失當、缺位或過當。

（二）對創新政策的實施效果糾偏

政策與實施效果之間的偏離問題一直是學術界研究的熱點。目前，對于政策與實施效果之間的偏離問題的研究，從不同的理論角度出發有著不同的解釋，如政治學、尋租經濟學等角度研究。但目前對于政策偏離問題的治理，較為主流的兩種研究角度是分離理論（decoupling）以及激勵相容理論。借鑒相關理論的現實性含義，本文認為對創新政策實施效果的偏離現象進行治理，應該從解決政策激勵和個體利益最大化之間的沖突角度著手。

首先，通過具體化創新政策減少制度利基帶來的政策實施者和采納者之間的行為結果的分離。這主要借鑒Wijen（2014）對政策實施者與采納者之間的分離行為的解釋，認為由于政府政策包含利基，從而導致政策與實踐的分離，尤其是當政策模糊時，制度利基增加，從而會加重分離。其次，通過政策試點和政策分類實施的方法，調整政策效果與集體利益行為之間的沖突，實現制度設計與企業集體行為之間的一致性。機制設計理論的提出者赫維茨（2007）則提出了激勵相容的概念解釋政策的偏離問題，是因為政策激勵與個體利益最大化行為之間的不相容，才導致政策目標無法達到。而在我國，由于地域、產業發展的差異性，普適性的制度設計更容易衍生政策偏離的問題，應該通過多試點的方法，對產業、區域等進行分類劃分，并且區別性地實施創新政策。

（三）培育創新政策與企業創新激勵相容環境

要想改變創新政策激勵與企業創新激勵之間的不相容，需要創造兩者激勵相容的條件。借鑒當前有關激勵相容條件的研究內容，本文建議從政策紅利的角度，最終得出政策激勵和企業創新激勵相容的條件，并由政府著手通過環境改善的角度，創造良好的環境，推動實現創新政策與企業創新行為之間的激勵相容。

根據激勵相容理論的內容，激勵相容環境的培育，需要滿足兩大條件，即政策激勵的一致性和公平性。其中，激勵的一致性是指政策設計中，政策制定者的政策目標與政策接受者的利益目標之間應該一致。具體而言，就是要求政策目標和企業創新目標要體現出一致性。激勵的公平性是指創新政策的框架內，政策接受者從政策中獲得的激勵與其實現政策制定者要求所應該付出的努力是對等的。具體而言，就是要求創新政策所創造給個體企業的政策紅利正好能夠幫助企業在當前的狀態下實現政策制定者的政策目標。

因此，在具體的政策實踐中，政策制定者應該首先能夠準確地設定政策目標和內容，根據不同行業的特征、不同行業創新發展的特征、不同企業創新的特征，對行業創新績效目標、企業創新目標進行非強制性的部分指導。其次，在指導性建議的基礎上，政府可給與實現個體以額外的創新激勵，如資金支持、技術支持、創造創新合作條件等。

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（作者單位：李革，中國社會科學院研究生院 北京 102488；張曉慧，清華大學經濟所社科學院博士后流動站 北京 100084）

（作者簡介：李革，中國社會科學院研究生院政府政策與公共管理系2013級國民經濟學專業博士生；張曉慧，清華大學經濟所社科學院博士后流動站經濟學博士。）

（責編：賈偉）